长三角议事厅｜调研笔记：当“乡贤”返乡，复兴古村几重难？

澎湃研究所长期面向学者、青年学者征集一线调研报告、务实研究成果。回应公众关切议题，探讨区域高质量发展。zhumj01@thepaper.cn

编者按

乡村振兴不仅是一项国家战略，更是每个乡村游子的美好期冀。尤其，当人经历了在他乡拼搏扎根、小有所成之后，步入老年、回过头来，思乡之情更为浓厚。

这个群体，此时不仅积累一定的社会资本，退休后又有了时间精力。返乡建设，似乎是一个既成全自己，又反哺故乡的决定。因此，鼓励退休干部、有成之士等回乡建设，也是近年振兴乡村着重推行的路径之一。

自古便有在外成就后返乡建设的儒商，这群人也会视为当地乡贤。当下，新“乡贤”回乡做乡村建设，是否还和往昔一样？他们如何再度融入故村、能否应对复杂的乡村基层社会治理问题？

这次调研便记录了一个退休干部回乡建设的现实案例，一定程度上折射了中国乡村建设中，乡贤和其他治理主体的分歧与协作的形成机制以及基层治理困境。在这个故事中，一些经验可以吸取，一些摩擦也需要正视。

H先生回到东村（安徽，B县）才发现，村里许多古建筑都破败不堪，早已不是记忆那般模样，要么人去楼空多年无人打理，要么被推倒重建成现代建筑。村里的年轻人都走了，曾经辉煌一时的古村变成了一个无人问津的“脏乱差”的边缘村，H先生对此心里很不是滋味。

世代的徽商、乡贤把东村建设起来，难道要在自己这代人手中破落吗？H先生下定决心，在古稀之年又回到家乡，拉开古村复兴之旅的序幕。

将近十年后，看着数摞账本，退休高级编辑H先生叹一口气，向调研团队说起乡建中的故事，这里有成效、有欣喜、更有难言的坎坷。新“乡贤”回乡做乡建，好在哪里，难在何处？H先生的故事，或能提供一种视角。

账目本

H先生村内住所。

古稀之年归乡，期冀古村复兴

安徽B县东村，地处安徽与浙江两省交界，在南宋时期是徽杭古道的重要驿站，曾经商贾往来、繁盛一时。在城镇化发展中，公路和高铁的开通宣告徽杭古道历史使命的终结，村民涌入城市寻求更好的发展机会，东村人口流失，逐渐“空心化”，从曾经由徽入杭的必经驿站沦为偏远山野的失落古村。

尽管经济落后，但东村所在的B县却有丰富的乡贤资源，大量的传统文化遗存。比如徽州地区重视宗族文化、儒商精神，强调在外经商所得要反哺家乡，落叶归根。受徽州文化熏陶成长的一代人将这些文化遗存视为精神寄托。

随着国家日益重视传统村落保护，大批热心乡贤自发回到魂牵梦系的家乡投身建设，宣传国家方针政策，既为乡村发展带来新希望，又抚慰乡贤对于故土的记忆情愁，H先生便是其中一员。

“村里打算把祖宗祠堂拆了，你本事大，要不回来看看？”阔别故土已久的H先生接到来自家乡东村族人的一通电话，不觉心头一紧，儿时记忆纷纷涌上心头。H先生早年受村里老人恩惠，背井离乡到城里读书，在外闯荡一番事业，前几年才从报社退休，在省城颐养天年。

离乡多年，他一直牵挂着东村的发展。H先生回到东村才发现，村里许多古建筑都破败不堪，早已不是记忆那般模样，要么人去楼空多年无人打理，要么被推倒重建成现代建筑。

村里的年轻人都走了，茶叶产业也没能发展起来，村民盲目跟风种植山核桃也破坏了村里的生态环境，曾经辉煌一时的古村变成了一个无人问津的“脏乱差”的边缘村，H先生对此心里很不是滋味。世代的徽商、乡贤把东村建设起来，难道要在自己这一代人手中毁于一旦吗？H先生于是下定决心，在古稀之年又回到了家乡，拉开了一场古村十年复兴之旅的序幕。

初提乡村文化保护，吃了“闭门羹”

记者出身的H先生长期对徽学有所研究，他深知历史文化保护对于乡村建设的重要价值，回到东村后他便直奔村委，尝试争取村委对东村文化保育的支持，谁料吃了“闭门羹”。村两委认为乡村文化保护不是上级的“硬性要求”，一来很难获得上级政府资金支持，二来文物修缮的招投标程序繁琐，有着不少条条框框的政策限制，与其投入看不见短期收益的文化保护，还不如把更多的资源放在民生改善、基础设施建设上。

本地村民对于古村保护也存在不同的意见。有人认为古村保护是必要的，村中的祠堂、老竹岭亭、徽杭古道等都因为年久失修而面目全非，如果此时再不修复恐怕将来更难恢复东村的历史风貌，有人认为文物修复是一笔“生意”，这无非是个新的敛财旗号，对于老百姓来说没有任何好处。

于是，文化保护成为东村一件可有可无的事情，村里人的不重视让H先生感到十分无奈，只能另寻他法。

自掏腰包，一年做出成效

凭着个人积累人脉，H先生找到时任B县领导。他写信，描摹了保护和凸显东村作为徽州“东大门”的愿景，希望推动文物保护工作。县委领导支持H先生的想法，但眼下没有任何专项的资金，于是提出“你们可以先尝试做，如果做出成绩来，我们县里尽量为你们争取项目和资金。”

有了县委领导的表态，H先生兴致勃勃地干起来。虽然还没有实际的资金、人力支持，但H先生找到几位同样重视文化保护的仁人志士，成立了退休协会，成为了东村文化保育的先锋队。一方面，他们自筹资金，在村里招募工程队，盘点了村里需要抢救修复的文物，启动了建设工程，另一方面，他们也成为东村村容村貌提升的规划师，带着工程队到浙江、安徽等地去看那些做出名堂来的村子是怎么建设的。

在不到一年时间里，H先生及其退休协会带领村民修复了东村许多地方，比如他们投入了超过200万的资金，拉通了7公里的古官道，串联起东村和西关，再抢救了长期失修的绿猗轩、云麓亭等文物。

在乡贤的努力下，东村的村容村貌得到极大的提升。 H先生还邀请媒体报道，进一步提升东村的知名度，比如2015年底，退休协会邀请新安晚报记者前来实地采访，记者返回后在报纸上发表了三个整版，吸引了不少外界的游客。H先生邀请县委领导到东村视察，乡建的累累硕果让领导也大吃一惊，没想到这群退休的老人们真的让东村焕发出新的生机。

 乡建过程行动者图。

H先生下一步计划自然是继续改善东村的地方形象，但也开始面临新的问题。一是资金，要完全通过自筹资金方式完成乡建几乎是不可能的事，这必然要向政府争取更多的资金，但退协是非正规组织，H先生等乡贤的文化保育行动也不知道应该以何种名义纳入到财政支出中，这也让县委政府逐步意识到乡贤参与乡建缺乏具体依据的。

摩擦来了：审批复杂、旧账难追、理念迥异

在H先生的坚持下，2017年，东村入选安徽省美丽乡村建设示范村行列，乡建迎来了阶段性胜利，也为东村乡建提供了部分资金来源。2017年2月，在镇政府主持下，东村成立了由村两委和退协共同组成的村美丽乡村建设理事会，并由村退休协会实际负责规划和落实美丽乡村建设的相关工程。

后来，县政府下达红头文件给予特殊政策，承认东村退协可以不选择招投标，采取自建方式进行乡建，先施工后报销。这实际上是承认了退休协会乡建行动的合法性，也能以官方的名义为其提供资金支持。乡贤被合法化，是一大进步，但由于他们的行动往往在基层政府的规划和制度以外，引起各种摩擦。

首先是由于经费批核的行政程序复杂带来的资金“拖欠”现象，引起乡贤与政府间的矛盾。自建模式的报账是资金由乡贤先自行垫付，在工程完成后再由政府安排审计部分对工程成本进行审计核实，进而申报资金，但审计上会存在高估或者低估，致使乡建工程不能满足报账制度的要求，经费难以下达，比如徽杭古道建设工程费用只有271万元，审计单位审计为350万元，实际施工费远低于社会平均水平，不符合报账的规定。最终这使得乡建资金下发效率降低，致使资金链被迫中断。

同时，相较招投标项目，乡贤带头实施的乡建工程往往不注重经费支出的记录，搞不懂此类非常专业的财务审计规范，出现“糊涂账”，乡镇对不符合规定的账目只能是不予报销，以规避风险。时至今日，H先生个人垫付的款项仍未全部到账。

其次，随着乡贤行动的推进，这与基层、村民产生了摩擦——乡贤行动介入了原本以村委主导的乡建模式，甚至被认为抢了“功绩”。乡贤在与村民协商建设或拆除某些建筑或设施时也有各种各样的矛盾。这些矛盾使得H先生等乡贤反倒成为了东村里“烫手山芋”，融不进乡里原本的人际生态，乡镇、村委和村民对于他们主导的乡建工程持有怀疑乃至反对的态度。

再次是乡建规划和工程实施的理念上，乡贤与基层政府存在较大的分歧。

在2017年，月镇政府从整体出发制定了全域旅游规划，所辖村落各有定位，但乡贤往往只是着眼于东村本身的发展，一心想为东村争取最大化的资源，这与镇里平衡不同村之间的资源存在矛盾。

政府认为美丽乡村建设更重要的是通过村容村貌的改善，带动产业的发展，提升居民的生活水平，比如在许多文化资源的挖掘和保护的举措上往往有旅游开发的考量，期望能够提升古村形象以吸引更多的外部资源，提升旅游开发的水平。

但乡贤则认为乡村建设要抓住东村发展实质，规划应突出东村作为西关下由浙入徽第一村的区位以及徽杭古道枢纽的地方特色，实现文脉传承、古迹保护。文化保护从长远来看具有重要价值，但在短期内难以直接转变为经济资源，无法满足政府的指标考核。

分析与建议：乡贤做乡建，为何遇难题？

在H先生等乡贤的努力下，东村在短短数年从风貌破败、资源禀赋较差的失落古村，成为声名在外的“关下第一村”，不过，作为一股非正式的力量参与到乡村建设之中，这与当地基层产生摩擦。

乡贤作为回流的外地人才，使东村原本结构化的权力关系发生变动，相比乡镇和村委，乡贤往往更具有经济资本、社会资本，而后B县县委对H先生等退休协会的乡贤进行认证、赋权，在叠加作用下，乡贤的建设逐渐超出基层政府的预期计划（这个权力控制的词能斟酌改下么），最终乡镇和村委在美丽乡村建设工程上处于被动的地位。因此，H先生等乡贤做的乡建工作既是改善村容村貌、提升村民生活质量的好事，同时随着乡贤与基层的冲突，也产生了基层治理问题。

乡贤行动之所以 “频频遇难”，首先是乡贤群体作为非正规组织介入乡村建设，既缺乏合法性保障，也难以融入到村镇发展的宏观规划之中。

乡贤依靠熟人关系借债、赊账和各种政府项目补助的方式维持施工，但始终缺乏稳定来源，导致建设时常难以持续，尽管后来县政府给予了政策激励，但乡贤仍然存在不重视必要的行政程序、整体谋划不够、成本控制不科学、矛盾调处经验不足等问题，给乡村治理带来新的困境。

在乡村长远发展目标上，乡贤的初始目标局限在传统村落保护，其他如生活条件改善、经济增长等政府和村民同样关注的公共目标并没有被强调，而乡贤在相关项目资源分配、施工细则上掌握了绝对的话语权，有时可能凭借个人偏好和经验独断，造成偏离委托方意愿的情况。

其次，传统村落保护仍然是当前乡建的薄弱短板，存在国家话语的置换与执行困境。国家层面政策设计对传统村落入选、中央财政资助和退出均提出明确要求，但中央财政资助村落数量远少于传统村落保护名录村落数量，保护费用是在县、乡、镇政府的财政中拨出，可能会出现与其他支出抢夺资源的问题，文化作为相对“软”的目标，不太容易显现政绩，因此在经费博弈中处于弱势。

基于以上分析，笔者提出三点对策建议：

（1）尊重并发挥多主体治理优势。一方面，囿于基层治理能力的局限性、农村治理的复杂性，具备能力的乡贤对于乡村治理具有重要补充作用；另一方面，乡贤的主观能动性有助于弥合上级政策和地方村情间的鸿沟，对于突破地区马太效应、实现区域均衡具有重要作用，有利于实现22年“中央一号”文件中提及的“农村要为农民而建”；

（2）完善乡贤参与乡建引导和保障政策。首先，乡贤参与乡建保障的实操性条款有待创新。国家相关政策虽然提到重视乡贤培育，仍缺乏地方针对性保障条款。其次，乡贤参与社会治理引导机制亟待完善，乡贤参与乡村治理多出于社会性逻辑，较易与政府间行政逻辑形成冲突，政府需探索拓宽和乡贤的沟通渠道，采用有效引导方式对乡贤参与乡村治理进行规范化。

（3）正视传统村落保护里存在政策衔接与执行困境。在缺乏传统村落保护专项资金背景下，边缘型传统村落的保护目前多借助其他相关项目资金的临时整合，如人居环境整治项目，但在实际操作过程中程序合法性受到挑战，实际建设目标和项目要求存在脱节，亟待正视传统村落保护里国家话语的置换与执行困境，统筹多项目目标，加速传统村落保护专项资金到位。

【本文作者鲍涵系中国人民大学人口资源环境经济学博士研究生、王穗风系北京大学公共管理学博士研究生、林铭亮系赫尔辛基大学人文地理学博士研究生、陈杰华系中山大学公共管理学硕士研究生、谢炜系华东师范大学纪检监察研究院副院长，MPA项目主任，副教授，硕士生导师；

调研报告原文《“古道热肠”何以融化“治理坚冰”——新乡贤的十年美丽乡村建设记》入选中国公共管理案例库。】

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