申论︱发达国家应对“少子化”政策给我们带来哪些启示

从长期看，“少子老龄化”将成为中国人口结构的显著特征。自2021年“全面三孩政策”出台后，中国提出构建完善的生育支持体系，引导生育水平提升并稳定在适度区间的政策目标。人口是一项慢变量，发达国家较中国早20年左右步入低生育率社会，其生育支持政策体系相对完善，对延缓“少子化”进程起到一定积极作用，但长期低迷的生育意愿，导致生育水平实现抬升并非易事。本文立足中国实际与超大城市人口发展规律，提出积极应对“少子化”挑战的若干思考和建议。 

中国与主要发达国家“少子化”进程比较

从人口学角度看，要达到正常的人口更替水平，即上下两代人口的基本平稳，总和生育率至少达到2.1（即每个育龄女性平均生育2.1个孩子），而一旦降至1.5以下，就有跌入“低生育率陷阱”的可能。从发达国家看，美国、德国、日本、新加坡、韩国普遍于1970年代前后进入“少子化”时代（即总和生育率低于2.1）。经历几十年的震荡调整，目前欧美国家总和生育率基本维持在1.5以上水平，如美国为1.7、德国为1.6左右；亚洲发达国家基本在1左右，如日本为1.28、韩国为0.81、新加坡为1.12。值得注意的是，韩国、新加坡当前面临的“少子化”形势极为严峻。进入21世纪后，韩国出生人口呈断崖式下跌，2001年跌破60万人，2017年不足40万人，2021年跌破30万人（仅26.06万人）。相关研究认为，当前韩国已站在“人口悬崖”边缘，总人口到21世纪末将减少约50%。

自1990年代起，中国的总和生育率开始低于2.1（1991年为2.09），2020年跌破1.5（仅1.3）。2021年，新出生人口1062万人，较2016年放开二孩政策下降了43%，总和生育率持续跌至1.2[1]，创下自1978年以来的历史新低点。与发达国家“少子化”进程相比，中国进入相对更晚，但速度更快。中国迈入“少子化”阶段较发达国家晚20年左右，但总和生育率从2.1跌破1.5仅用了30年，远超国外发展进程。

当前，中国人口发展进入关键转折期，面临着超低生育率导致的出生人口规模大幅下降与平均预期寿命增长放缓的双重境况。据国家卫健委预测，“十四五”期间，中国人口将进入负增长阶段，低生育率成为影响中国人口均衡发展的最主要风险。因此，国家自2021年推出全面三孩政策后，提出构建完善的生育支持体系，引导生育水平提升并稳定在适度区间的政策目标。 

主要发达国家应对“少子化”政策评析及启示

完善的家庭生育支持政策是各国提振生育率的关键一环。德国、法国、日本、韩国和新加坡等发达国家在步入低生育率社会后采取了相对完善多元的生育支持政策。这些国家家庭生育支持政策的内容和形式不一，主要包括：经济政策（实施照护津贴、儿童津贴、家庭津贴、税收减免等）、时间政策（女性产假和男性陪产假、亲子假、弹性工作时间等）、服务政策（居家帮助、社区托育、公立机构托育、课后照顾等）。从这些国家的政策效果看，的确延缓了“少子化”进程，但整体提振效果有限。

因此，立足中国实际，借鉴国外经验，可在国家层面研究成立应对“少子化”统一推进部门，强化顶层设计，推动各地加快完善生育政策体系，促进人口长期均衡发展。

（一）从政策内容看，各国普遍从机构设置、托育服务、育儿补贴等方面多管齐下

1、完善机构设置，成立专门应对“少子化”挑战的服务部门

日本、新加坡、韩国成立了专门应对“少子化”挑战的服务部门。日本政府为全面、有效地执行一揽子应对政策，于1990年代中期成立专门儿童家庭局，并在内阁设立“推进工作与生活平衡室”，各级地方政府及公共团体也相继设立儿童咨询所、儿童委员会、保健所等专门儿童保护机构。新加坡早在1987年（总和生育率为2.3）就改变“两个就够了”的人口政策，鼓励多生多育，并指定国家社会和家庭发展部统筹管理人口生育相关政策的落地，以及管理和促进早期儿童发展和托幼服务方面的工作。

2、政策多方发力，更多向完善育儿设施、提供家庭津贴、完善税收优惠等方面倾斜

在托幼公共服务方面，日本于2019年10月开始，分层次逐步实施“幼保无偿化”政策，即针对政府下辖的托幼机构，直接免去保育金费用（该费用上限为3.7万日元，约合人民币1800元）；针对多元主体举办的小规模家庭托儿所，加大政府补贴力度（目前每月可获约2.57万～3.7万日元补助），未来也有望实现免费入园。

在育儿补助方面，德国、法国主张育儿是家庭责任，政府起辅助作用，因此在资金支持与假期供给上较为充分。德国在2000年前后逐步建立并完善由儿童津贴、父母津贴、“父母津贴+”与“合作育儿奖励”制度共同组成的津贴制度体系。法国对于育儿补贴的财政投入力度较大、名目较多，主要包括生育津贴、基本津贴、家庭津贴等。法国每年各类育儿津贴和生育补助支出接近GDP的4%，惠及几乎所有的中低收入家庭。此外，法国在税收设计上，于1945年实行与家庭结构相挂钩的征税模式，以家庭为征税单位，兼顾子女数量、抚养人数量、特殊人群来确定家庭系数，以减轻多子女家庭税收负担。

3、父亲育儿假愈发普遍，更强调父母共承育儿责任

德国父母共计可休长达3年的育儿假，包括58周带薪母育假（收入约为产前70%）、12个月带薪父育假及双方14个月父母额外育儿假（收入为产前65%～67%，其中一方须最少承担2个月抚养义务），并借助完善的津贴制度鼓励父母共同分担儿童照顾责任。此外，在孩子3～8岁时，父母还可申请长达24个月的无薪育儿假，且法律保护其育儿期间的工作岗位。法国政府规定，父亲陪产假为28天，父母双方均可申请休育儿假1年，最长可申请3年（但夫妻一方最多只能申请2年，剩下1年须由另一方享用）。日本为进一步提高男性带薪育儿休得率，在2017年以及2021年相继对《育儿·照护休假法》进行修订，明确从2022年10月开始，男性陪产假延长至４周（可分作两次使用），且政府对育儿假取得率较高的企业提供适当补贴。由此，日本男性育儿假的使用率从2019年的7.48%升至2021年的13.97%，但距离政府30%的目标仍有不小差距。

4、延长政策链条，从关注“生育率”转向提升“结婚率”、鼓励代际支持前后延伸

日本研究发现，适婚群体不婚、晚婚晚育成为日本生育率低下的关键原因。2021年，日本结婚登记数为51.4万对，创下历史新低，较1970年的102.9万对减少了近50%。此外，日本国立社会保障和人口问题研究所发布的调查显示，2021年日本国内约25%的男性、16.7%的女性选择终身未婚。为提升适龄群体婚育率，日本部分地区推出“发钱促婚”举措，实施“结婚新生活支援项目”。自2021年4月开始，日本对居住在“新婚补助计划”地区的新婚夫妇给予最高60万日元的补贴（约合人民币3.9万元，其中中央财政承担2/3的支出），用以支付其婚后搬家、房租等费用。此外，日本为鼓励代际支持，政府与企业合作推出未退休员工“带孙子假”政策，由政府向照顾孙辈的老人提供假期和津贴补助。近年来，韩国结婚率持续走低，2021年仅19.3万对新人登记结婚，同比减少9.8%，仅为2011年的58.7%，创下1970年开始统计以来的最低登记纪录。目前，韩国政府正研究提供更多激励机制，鼓励民众结婚，包括采取一次性发放200万韩元（约合人民币1万元）婚育补贴等发钱模式“催婚”。

（二）从政策效应看，各国政策效应有限，总体处于小幅波动且缓慢下降的状态

从政策效应看，不同的政治、经济、文化和制度等方面的差异，使这些国家在生育率水平转变上存在较大的差异性和非同步性。法国和德国在生育支持政策激励下，生育率呈波动抬升趋势，而日本、韩国和新加坡仍处于缓慢下降态势。

图1  1965—2020年德国和法国总和生育率
资料来源：《联合国世界人口展望》（2016）、2020年各国总和生育率统计

1、法国、德国总和生育率前期呈现先降后升趋势，但后期抬升幅度有限、波动较小

总体来看，法国和德国政策实施初期生育率的“成功抬升”主要得益于：一是鼓励生育政策实施节点较早。法国在1918年总和生育率为2.75时，已推出生育家庭津贴政策，较早实施全面鼓励生育政策，国内生育基础较好，在一系列生育补贴等激励下生育率持续保持欧洲前列。二是以立法形式保障女性公平就业的权利。德国和法国相关劳动法明确，雇主要对雇员承担非歧视的义务，并以具体的一整套司法诉讼制度作为保证。三是精准的税收政策和生育补贴。在家庭养育方面，法国相关财政支出占国内生产总值比重达3.7%，属欧洲国家里最高。同时，法国全面精准的子女费用税前扣除等措施，也是其生育率长期处于较高水平的重要原因。

除生育政策因素外，德国与法国生育率保持增长的关键因素在于其特殊的移民政策与生育文化。一方面，德国移民补充效应明显。2015年后德国开放的移民政策或成为其生育率增长的重要因素，2016年德国5岁以下具有移民背景的幼儿占比高达38.1%，移民妇女为德国提振生育率作出突出贡献。另一方面，法国充分保障非婚女性的生育权及非婚生子女的平等权利。法国非婚生子女比例较高，OECD统计数据显示，2018年法国非婚生子女占比高达60.4%，这使其生育率持续处于欧洲前列。

2、日本、韩国和新加坡总和生育率总体呈现下降趋势，但降幅较前期有所趋缓

日本在鼓励生育政策出台前的20年间（1970—1990年）总和生育率由2.2降至1.6，年均降幅达2.5%；而在政策出台后的20年间（1990—2010年），其总和生育率由1.6降至1.3，年均降幅仅1.5%。 

图2  1980—2020年亚洲三国总和生育率
资料来源：《联合国世界人口展望》（2016）、2020年各国总和生育率统计。

日本、韩国和新加坡总和生育率“降速减缓”主要源于：一是生育支持政策介入时间较晚。积极的生育支持政策越早介入，其提振效果越明显。日本在1989年生育率出现1.57的冲击，韩国直到2002年生育率急剧下滑到1.19，才开始积极推出生育支持政策，两国生育支持政策分别滞后于低迷的生育率20年和30年。韩国生育支持政策转型的切入时机比日本更晚，这也拉开了两国的政策效应差距。二是“收紧—放松”的生育政策转变尚需时间的验证。新加坡、韩国前期均实行较为严格的生育控制政策，开放生育后，生育下行的负惯性作用较大，生育支持政策的效果需更长时间才能显现。三是结婚率降低导致生育率愈加走低。此外，亚洲国家婚育文化不同于欧洲各国，其非婚生育占比较低。四是亚洲国家财政投入力度相对欧洲国家较小。据经合组织统计，2017年日本家庭福利开支占GDP比重仅1.79%，而法国、瑞典等国则达到了3.5%以上的水平。但也有研究认为，通过“发钱”来提高生育率的政策代价十分高昂，国家生育支出提高25%才能换来生育率短期增长0.6%。

（三）从政策启示看，需立足发展实际，量力而行逐步完善中国生育支持政策体系

从国外经验看，生育政策的效果显现需5-10年，甚至更长时间周期。中国现有的生育支持政策，基本涵盖了经济、时间、托育服务政策3个方面的基础内容。从2015年二孩政策到2021年的全面三孩政策，国家在生育支持方面做了诸多探索和改革。

在经济层面，将子女教育、3岁以下婴幼儿照护费用纳入专项附加扣除、开展教育“双减”；在时间层面，延长女性产假、男性育儿假；在服务层面，发展普惠性托育服务等措施。但从生育支持政策体系的完整度看，不同于国外历经几十年的优化完善，当前中国三孩配套政策处于初期设计阶段，各地实质性的生育减负政策体系亟待建立健全，对鼓励生育的支持力度还需进一步加强。但也应看到，中国在生育投入方面，参照德国、日本等国大规模的生育补贴并不现实。中国推进激励生育政策始于2020年，当年人均GDP为1.05万美元；日本始于1989年，当年人均GDP为2.5万美元；德国自2000年出台生育津贴制度，当年人均GDP为2.4万美元。相较之下，中国是在未富之际迎来了“少子化”，这一事实将制约国家财政在解决“少子化”问题上的投入力度。

在政策目标上，中国主要以延缓“少子化”趋势并逐步实现生育率小幅回升为政策预期。

从实际出发，中国可适当借鉴国外以下两方面经验：一是在国家层面成立应对“少子化”统一推进部门，以解决目前多部门联动、顶层机构缺失、部门边界不清、相关事务缺乏协同、政策项目难以落实等困境，保障生育支持政策整体化推进。二是强化顶层设计，重点围绕适龄群体的关键生育痛点问题下大力气改革突破，推动各地因地制宜加快细化托育、时间以及经济层面的生育政策体系设计，切实减轻家庭生育负担。当前，托育服务供需矛盾依旧突出，规范化、多层次的托育服务体系亟须加快完善。 

中国超大城市积极应对“少子化”挑战的若干建议

对照中国2022年8月出台的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《意见》）与国外有益经验，上海等人口超大规模城市在家庭友好型政策体系上仍需细化研究，跨前探索。

（一）从实际出发，研究制定符合超大城市市情的生育减负政策体系

将建设对外来人口友好型城市、提升城市吸引力作为关键一环，以更为宽松包容的人口政策持续导入年轻人口，进一步加强对流动人口家庭的政策支持和公共服务供给力度。这将是上海中长期积极应对“少子化”挑战的关键和优势所在，也是相较于通过鼓励生育政策延缓“少子化”进程较为明显的变量之一。

在生育政策目标上，立足超大城市人口规律和现有生育基础，按照上海每年户籍人口出生6万-8万人、常住人口出生11万-13万人的基数，实现生育率的显著提升并不现实，维持现有生育水平并逐步推动小幅回弹、延缓“少子化”进程，应是上海后续生育支持政策的出发点和着力点。

（二）聚焦“综合减负”，构建家庭友好型生育政策体系

目前，上海生育支持政策聚焦扩大普惠托育服务供给，在生育成本减负、税收减免、父亲育儿假供给等政策上还须跨前研究、加大力度。

在生育成本减负方面，考虑到生育基础与实际情况，大规模的财政投入发放生育补贴并不现实，可设计孕检—分娩—产假的全链条生育减负体系。例如，逐步将部分辅助生殖项目、孕检、生产费用等纳入医保范畴。同时，建议将生育假、育儿假工资纳入生育津贴支付范围，可采用返还或补贴的方式，对于企业在职工产假、生育假、陪产假、育儿假期间为职工缴纳的社保费，研究按一定比例补偿给企业，并形成精准而便捷的固定机制，切实减轻企业负担。

在税收优惠方面，建议丰富个人所得税费用扣除项目。在专项附加扣除项目上，研究增加子女基本支出、子女医疗专项附加扣除项目，让子女多的家庭少扣税。在男性育儿假方面，可参照德国的经验，给予男性更多灵活的育儿假期。可在现有5天育儿假的基础上，在子女3周岁之前给予适当灵活的带薪父亲假，推动男性更多地参与育儿。同时，配套研究政府财政适当补贴带薪育儿假，促进企业提升男性员工育儿假休得率。

（三）聚焦“提振结婚率”和“补贴隔代照料”，延伸应对“少子化”政策链条

目前，超大城市适龄青年晚婚晚育等现象越发普遍，受适婚年龄人口意愿、数量和结构变化的影响，未来结婚率仍可能持续走低。为积极应对“少子老龄化”困局，上海应加快延长鼓励生育政策链条，着力在提振结婚率和隔代照料补贴方面积极探索。2020年，上海户籍女性平均初婚年龄达到29.09岁（2015年为28.4岁），平均初育年龄达30.73岁。基于市情，摸清户籍适龄婚育人口现状，适时出台鼓励婚育措施。比如为鼓励年轻群体结婚，可适当发放一次性结婚补贴，但也应考虑该政策的可行性和有效性。同时，基于目前隔代照料的现实需求，在社会托育服务体系全面建立之前，建议将“隔代照料”纳入托育服务体系。可摸排各区外来老年人口现状，建议逐步将外来老年人健康体检纳入社区服务，并在社区组织开展若干老年群体育儿培训项目，提升老年人育教水平，全面提升幼儿照料质量。

（四）打开区域空间，持续吸引年轻人口向重点区域集聚

近年来，上海推行持续宽松的落户政策。在居转户方面，缩短重点区域和关键领域就业人员年限要求；在直接落户方面，实现在沪高校及一流建设高校应届硕士直接落户，在沪“双一流”建设高校本科生、服务于“五个新城”和南北地区重点转型地区的高校本科生直接落户。基于未来人口和经济发展的挑战与机遇，建议进一步打开人口政策空间。一方面，在现有居转户政策基础上，依循“适度差异、点上突破”的原则，综合考虑来沪人员的群体特征、对城市发展的贡献度及群体的差异化需求，优化居住证积分设计，让更多来沪家庭共享城市发展成果。在人才落户上，以更大力度放开重点区域、行业落户限制，给予更多重点企事业单位直接落户名额，吸引更多优秀青年来沪发展。另一方面，通过空间结构调整，打开人口容量的承载空间，加快“五个新城”等重点区域基础设施建设与公共服务投入，提升新城人口集聚效应，为延缓老龄化、“少子化”进程提供积极有效的人口补充。 

（作者金盈盈系上海市发展改革研究院社会发展研究所经济师，宋娟系社会学博士，上海市发展改革研究院社会发展研究所所长。本文首发于《科学发展》杂志2023年第2期，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有删节）

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