解读｜国务院报告：制定实施一揽子化债方案，坚决查处新增隐性债务行为

据新华社报道，国务院关于今年以来预算执行情况的报告8月28日提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。

报告明确了下一步财政重点工作安排，分为五个方面，一是加力提效实施好积极的财政政策，二是支持做强做优实体经济，三是切实保障和改善民生，四是防范化解地方政府债务风险，五是进一步严肃财经纪律。

制定实施一揽子化债方案

上海对外经贸大学金融学院副教授、金融发展研究所副所长钟辉勇对澎湃新闻记者表示，从报告的部署安排看，今年财政政策的导向主要还是实施积极的财政政策，“这是大的方向。”其次是财政政策需要更好发挥效果，优先强调服务实体经济的发展，发挥好提供公共产品和公共服务的功能。最后将地方政府债务风险防范提到了很突出的位置。

防范化解地方政府债务风险，备受市场关注。对此，报告提出制定实施一揽子化债方案。澎湃新闻记者注意到，这是报告对7月24日中共中央政治局会议精神的落实，此前，政治局会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

报告还提到，中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。

“对于地方债务的化解，重点主要在隐性债务方面。”钟辉勇认为，对于债务化解的一揽子方案，重点还是支持地方处置各类资产来化解隐性债务，中央会在这方面加大支持力度，可能会有相应比较灵活的政策，让地方有更大的处置资产的自由度。同时，中央可能会在目前地方政府债务限额的额度内给予地方支持。

“中央在隐性债务化解方面主要为地方加大政策的支持力度。对地方来讲，更多需要发挥主动性来加大各类资产的处置力度。”钟辉勇说。

光大银行金融市场部宏观研究员周茂华认为，目前看，化债思路短期可能还是要时间换空间，化解存量，严控增量。化解存量隐性债务，报告指出要优化期限结构、降低利息负担，其中一个思路就是通过发行再融资债券，对重点区域有倾斜；同时，与货币政策加强协同，营造适宜的货币和流动性环境等。

东方金诚首席宏观分析师王青表示，一揽子化债方案还会坚持“谁的孩子谁抱走”原则，中央不会兜底，但可以出台支持性政策和措施，比如对金融机构在化债过程中能够发挥的作用等。中央财政也可能加大对一些债务负担较重地区的转移支付力度。但在这个过程中要进一步压实地方主体责任，即省级党委和政府对本地区债务风险负总责，按属地原则和管理权限压实市县化债主体责任。

在防范化解地方政府债务风险方面，报告还强调，加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。

钟辉勇认为，严防新增隐性债务的增长，一方面是需要加强监管，另一方面还需要加强财政和金融监管部门的配合。“因为新增隐性债务，公开市场的监管相对来讲比较容易，但在非公开市场，尤其是通过各类银行贷款新增的隐性债务，一定需要加强财政和金融监管部门的协调。”同时，还可以考虑如何引入市场化的方式，配合行政手段来加强对地方隐性债务的监管。

“从报告要求看，监管的基调比较严。”周茂华认为，要强化监督，可能还需要一定的监督机制，比如完善信息披露机制等，加强金融、财政、国资和地方政府相关部门的协调配合等。

周茂华进一步表示，报告释放出积极信号，为市场注入一剂强心针，有助于缓解市场对局部地方债风险担忧，更重要的是提振市场对经济复苏前景的信心。

新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕

在加力提效实施好积极的财政政策方面，报告提出，加强财政经济运行监测和形势分析，密切跟踪地方和部门预算执行情况，用好财政资金直达机制，合理加快财政支出进度，全面提升资金支付效率，推动各项财税政策尽早落地见效。今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕，用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕，研究扩大投向领域和用作项目资本金范围，引导带动社会投资。加强专项债券项目储备和投后管理。落实好相关税费支持政策。加强财政、货币等政策的协调配合，更好发挥协同效应。

“三季度地方政府专项债发行的节奏有所加快，这意在推动专项债的财政资金加快落地，形成实物工作量，更好地发挥投资在稳增长中的关键性作用。”周茂华说，研究扩大投向领域和用作项目资本金范围，就是更好发挥专项债资金在扩大全社会有效投资方面的带动作用，其中，项目资本金有着杠杆作用和乘数效应，能够撬动更多社会资本，参与到重大领域重大项目中来，更好地带动有效投资，也有助于对冲目前房地产投资、民间投资比较低迷的情况。

针对报告提到的“加强财政、货币等政策的协调配合，更好发挥协同效应”，周茂华表示，6月以来，央行已率先发力，后续的配合，首要是提供短期和中长期的流动性，保持流动性合理充裕，为专项债发行营造更好的流动性环境。运用总量和结构性工具，引导金融机构继续加大对薄弱环节、重点新兴领域的支持力度，加大对城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设的支持力度等。

王青表示，四季度进入新增专项债发行“空窗期”后，有可能再推出两项增量政策：一是继续灵活运用专项债限额空间，加发一定规模的新增专项债；二是进一步增加政策性开发性金融工具额度。“我们判断，着眼于稳定市场预期，巩固经济复苏势头，今年四季度有可能提前下达2024年部分专项债额度，具体发行使用视明年一季度经济运行状况而定。”

钟辉勇认为，当前财政和货币政策协调配合的重点在于如何提振实体经济的信心。在解决政府债务问题方面，重点是减少当前地方财政的压力，给予更大的空间来化解债务风险，但同时也需要注意保持货币政策的独立性。

王青表示，在解决地方政府债务问题过程中，货币政策还可以考虑推出定向流动性支持工具，配合地方化债基金，有效控制城投平台因流动性问题可能导致的信用风险暴露，特别是在控制城投平台公募债违约方面。