国家重要生态功能区和超特大城市边缘区县域高质量发展路径探索——以蓝田县为例

原创 西北分院 清华同衡规划播报 收录于合集 #项目评优 112个

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国家重要生态功能区和超特大城市边缘区县域高质量发展路径探索——以蓝田县为例

●主导部所：西北分院

●项目地点：陕西西安

●项目规模：2006平方公里

●完成时间：2022年12月

一、项目背景

蓝田县位于西安市东南部，距离西安中心城区约30公里，秦岭山脉横贯全境，同时兼具国家重要生态功能区和超特大城市边缘区两大特征。蓝田地处“秦岭-大巴山生物多样性保护与水源涵养重要区”，县域内秦岭生态环境保护区占比达83%，是国家生态安全战略格局的重要支撑点。同时，蓝田还是西安都市圈核心区内重要的城镇化发展腹地，对构建西安都市圈协同一体化发展格局起着重要支撑作用。

蓝田县域内秦岭生态环境保护区范围

蓝田县在西安都市圈的位置

因此，蓝田要实现县域高质量发展的目标，必须协调好生态保护与融圈发展的关系。本项目旨在通过对蓝田县域高质量发展进行顶层设计，解决蓝田当前在顶层战略、空间管控、落地实施全过程中遇到的各类发展问题。重点聚焦战略层面如何制定顶层发展思路、空间层面如何实现土地资源高效利用以及实施层面如何保障近期规划落地实施三大关键问题。

二、主要内容

（一）构建“生态大保护与建设小集聚”的发展模式

按照以更高质量、更高效、更集聚的建设换来更大区域生态保护的总体思路，构建“生态大保护与建设小集聚”的发展模式，统筹蓝田当前发展面临的三大核心任务，即落实秦岭生态环境保护、稳固区域生态安全格局的国家使命，承担促进西安都市圈区域协调一体化发展的区域职能，肩负推动全体蓝田人民实现共同富裕目标的地方担当。

其中，“生态大保护”是指始终将全域生态保护作为蓝田发展的首要任务，并强调要将“静态保护思维”转换为“主动式保护性发展思维”，以优越的生态条件拓展经济发展新动能。

（1）认识县域“三生空间”格局演变规律，构建稳固生态安全格局

全面评价蓝田过去四十年土地资源数量、结构和分布等情况，客观认识县域“三生空间”格局演变规律。针对县域内耕地、林地和草地三类用地高强度、周期性相互转换带来的生态安全风险，稳固县域生态保护空间和农业发展空间的整体空间格局，保障县域生态系统的长期稳定，并为国土空间总体规划三条控制线的划定提供科学依据。

蓝田县1990-2020年土地利用转移情况

（2）探索从“绿水青山到金山银山”转化的生态产品价值实现路径

以“生态产业化”为方向，进一步兑换生态资源蕴含的生态产品价值。通过探索市场路径（如林业碳汇等生态产品交易）、政府路径（如区域间生态补偿机制）、政府与市场混合型路径等三条生态产品价值实现路径及运营机制，将生态资源转化为生态产品和服务，实现生态资源经济价值的保值和增值，更好地发挥生态资源在经济、社会、生态、文化等方面的综合效益。

三条生态产品价值实现路径

（二）构建“精细化盘点与精准化供给”的管控体系

蓝田在坚持生态保护优先理念的同时，还需解决经济发展、社会进步、百姓共同富裕等发展问题。按照“生态大保护与建设小集聚”发展模式的要求，灞河川道地区作为全域唯一可集中建设发展的区域，肩负着实现产业绿色发展、人民共同富裕、支撑西安都市圈建设等重要使命，亟需探索有限土地资源的最优利用方式。

（1）制定高质量发展标准体系，统领片区高质量发展要求

首先，明确刚性底线，制定生态环境准入负面产业清单和门槛，严禁发展对生态环境有负面影响的产业。对现状不符合生态环境要求的企业进行强制清退，对新招入的企业严格禁止出现清单内负面产业。其次，确定发展考核线，从生态、经济、土地、社会和市场等多个维度对企业进行全面动态绩效评价，制定监督评估和奖惩机制。最后，以此高质量发展标准体系为指导，以宗地为单位，对片区内土地进行精细管控。

（2）通过“精细化盘点”，探索存量用地“分类处置、综合施策”更新路径

对片区内大量因长期低效、无序发展而遗留下来的存量空间进行精细化盘点。首先，依据前述高质量发展标准体系，构建多维度产业用地绩效评估体系，对230家企业宗地进行综合绩效评价。其次，通过与政府和企业多轮上下反馈校核，以及详实宗地调查，将存量产业用地划分为保留提升、异地整合和拆除腾退三种类型，并制定相应更新策略。最终，形成存量产业用地更新手册，作为政府实施城市更新的行动指南。

存量产业用地更新策略

（3）通过“精准化供给”，探索政企间空间供需高效匹配路径

构建“单元管控+地块指引”规划传导管控体系，实现新增建设用地精准化供给。梳理主导产业关键链条和核心企业用地用房需求，形成与需求相匹配的单元用地方案和地块指标方案，从而为企业提供定制化产业发展空间，实现政企间空间供需从低效配置到高效匹配的根本转变。

政企间空间供需高效匹配路径

（三）搭建“企业与政府、资金与项目”的连接桥梁

在顶层战略引领下，以落地实施为最终目标，通过搭建“企业与政府”“资金与项目”之间的连接桥梁，重点解决产业发展动能和项目资金来源两大问题。

（1）搭建“企业与政府”的连接桥梁，辅助政府招商工作落地

针对蓝田产业发展中“招商难”这一核心难题，项目提出在纵深上抢抓重点产业细分领域的市场机遇，搭建起“企业与政府”的连接桥梁，增强产业规划的可操作性。首先，通过“构建产业体系—筛选产业环节—优选招商企业—确定招商名录”的“四步走”精准招商法，形成涵盖400余家重点企业的拟招商名录手册，展现产业发展全景图谱。其次，通过理清土地供应账、投资收益账和项目行动账，从土地供应和财政支出可行性角度，确定近期重点招商的21家企业。最后，锚定目标对象，辅助招商部门开展一对一、点对点的招商工作，实现招商工作最终的落地实施。

“四步走”精准招商法

（2）搭建“资金与项目”的连接桥梁，协助申请各类政策资金

针对蓝田仅依靠单一财政投入难以支撑大量政府实施类项目建设的现实问题，项目系统梳理了蓝田可申请的各类生态环境保护和产业发展的政策性资金清单及申请渠道。同时，以国家生态环保金融支持项目储备库入库工作为主要抓手，协助蓝田申请各类国省政策资金或贷款，搭建起“资金与项目”的连接桥梁。

三、实施成效

本项目在县域规划体系中发挥了上下衔接的作用，向上为国土空间总体规划提供重要技术支撑，向下指导片区集中连片开发方案的编制与实施。同时，项目全面支撑了蓝田县域生态保护和修复、存量用地更新、招商引资、政策资金申请等工作，引导了数字经济创新产业园等一批重大项目陆续选址建设。

四、总结思考

蓝田与中西部大多数县域一样，面临着生态保护、产业升级、区域协调、共同富裕等多重挑战。面对这些挑战，传统的单一类型规划难以满足高质量发展的要求，亟需一种综合性、统筹性的规划引领县域发展。基于此理念，本项目从顶层战略的方向引领切入，通过提供纵贯县域发展全过程的规划技术服务工作，形成系统性、综合性的规划解决方案，为推动蓝田县域高质量发展提供了有力支撑。

项目工作团队

项目指导：郑筱津、张险峰、吴淼

项目组成员：张锋、程永辉、闫珍、李聪聪、王甜甜、韩振华、康琦、郭俊奇、柴晓怡、田帅

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原标题：《国家重要生态功能区和超特大城市边缘区县域高质量发展路径探索——以蓝田县为例》

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