全国碳市场纳入钢铁行业，准备好了吗？

中国东部江苏省的一个工业园区内，工人正在制造不锈钢混合槽。图片来源：Cynthia Lee / Alamy

自2017年底宣布启动到现在，中国的国家碳市场已经运转了5年多，线上交易也已开展了两年。全国碳市场目前只覆盖发电行业，但按照此前公布的计划，碳市场将逐步扩容，纳入钢铁、有色金属、建材等其他高耗能行业。

钢铁行业占中国碳排放总量的15%左右，是制造业中碳排放最大的行业。将钢铁业纳入全国碳市场，利用碳成本倒逼企业采用更低碳的制造工艺和流程，对中国的低碳转型有着重要意义。

随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）的正式生效，即对来自欧盟以外的特定进口碳排放密集型产品征收碳税，中国钢铁企业的顾虑在持续增加。在对欧盟出口时，国内碳定价的缺失将带来额外的成本。面对这一压力，业内普遍建议将扩大碳市场覆盖范围作为主要一大应对措施。

面对着国内”双碳”目标的要求和国际贸易新走向，钢铁行业纳入国家碳市场是必然趋势。现在人们最关心的，是钢铁行业可能在何时、以何种形式被纳入？

   “十四五”末期有望纳入

全国碳市场的碳配额分配是以企业真实的碳排放数据为基础，对排放数据的要求高。发电行业首先被纳入全国碳市场，数据基础较好是一个主要原因。钢铁行业的碳核算边界、工序流程、能耗特征更为复杂，为碳交易奠定数据基础的过程也更久。

近年来，国家部门陆续出台了相关的通知和要求，推动钢铁行业完善碳排放基础数据。2021年，生态环境部委托中国钢铁工业协会开展一系列工作，包括钢铁行业配额分配方案制定以及核算、报告、核查（MRV）体系研究等。2022年，生态环境部发布《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》，要求除电力外其他行业的企业报送2021年度温室气体排放报告并对其温室气体排放报告进行核查。

钢铁生产的主要工艺流程包括混矿、烧结、球团、炼钢、炼铁、轧钢等。目前，炼焦、烧结、球团、高炉炼铁、转炉炼钢、电炉炼钢等六种主要产品工序已纳入全国碳市场核算、报告、核查（MRV），这也推动着钢铁行业数据基础的逐渐完善。

山东青岛的一个不锈钢厂。图片来源：Cynthia Lee / Alamy

2023年6月，生态环境部环境规划院召开了钢铁行业纳入全国碳市场专项研究第一次及第二次工作会议，召集了行业主管部门、行业协会、研究机构、第三方核查机构等专业力量，就钢铁行业碳核算边界、钢铁分工序配额分配、核算报告等关键问题展开交流与讨论。会议提出尽快确定钢铁企业碳配额分配的主要工序、分配基准线及碳排放量核算方法，完成钢铁行业纳入全国碳市场初步方案。

从国家部门近年来工作动向和行业内专家的观点判断，钢铁行业的碳配额分配实施方案有望在“十四五”末期形成，钢铁行业成为继发电行业之后第二批纳入全国碳市场的重点排放行业之一。欧盟碳边境调节机制（CBAM）的生效将对中国钢铁产品的出口贸易产生一定影响，这或许也将促进钢铁行业尽快纳入全国碳市场，以避免因国内碳定价缺失造成额外的碳成本。

   配额分配有望采用基准值法

企业纳入了碳市场之后，在一定时期内的二氧化碳排放存在上限，这个限额被称为碳配额。碳配额由政府主管部门核定并分配，企业为了履约，每年必须核销与自身碳排放等量的碳配额。碳配额分配是碳市场顶层制度设计的重要一环，钢铁行业纳入全国碳市场后将采取哪种配额分配方法尚未最终确定。

钢铁行业的碳配额分配有两种主要方法，即历史法和基准值法。历史法按照企业的历史碳排放强度或碳排放总量核定碳配额，可以理解为企业与自己的过去作比较；基准值法按照行业基准碳排放强度核定碳配额，相当于企业之间横向比较。基准值为采用不同前百分比下的企业碳强度均值，例如欧盟碳市场选取生产效率最高的前10%企业指定基准线。

在其他国家和地区的碳市场中，钢铁行业碳配额分配方法主要是基准线法，例如欧盟碳市场中，通过基准法给六种主要钢铁工序和产品设定免费配额碳强度基准值。不过，基准值对数据的要求更高，因而在中国的试点碳市场中，历史法更为主流。

在国内的8个地方试点碳市场中，有6个（天津、湖北、上海、福建、重庆、广东）已覆盖钢铁行业，其中有5个地方试点采取了历史法，仅广东采用了分工序基准值法和历史法相结合的方法。

中国东部山东省的一家钢铁厂，正在制造零部件。钢铁公司每年的碳排放就占中国总排放量的15%，超过了全国所有汽车、卡车、公共汽车和飞机的排放总和。图片来源：Alamy

历史法的设计机制中存在一个重要缺欠，不利于激励工艺落后的企业提高效率和减排表现。基于企业在过去的表现，已经开展较多减排工作、能效较高的企业因历史碳排放量低，获得的碳配额较少，而碳排放强度大、工艺落后的企业的碳配额限制却相对宽松。基准线法会更倾向于向行业技术先进企业提供碳配额，对中、低能效水平企业带来负担，激励各企业向行业基准以上水平发展。因为碳强度低的企业实际产生的碳排放量低于按基准值获得的配额，碳强度高的企业实际产生的碳排放量高于按基准值获得的配额。

在全国碳市场中针对钢铁行业采取基准值法的基础正在逐渐巩固。一方面，中国地方试点碳市场覆盖了宝钢、武钢、首钢等大型企业，在过去几年的运作中积累了经验；另一方面，全国温室气体年排放量达2.6万吨二氧化碳当量及以上的钢铁企业已开始将其碳排放等相关数据报送至生态环境部，数据基础在日趋完善。

目前全国碳市场采用基准线法为发电行业分配碳配额，因此确定纳入全国碳市场的行业基准线是开展全国碳市场一项重要性基础工作。在今年6月钢铁行业纳入全国碳市场专项研究第二次工作会议上也提出要尽快确定钢铁行业碳配额分配基准线。此外，欧盟CBAM覆盖的钢铁产品基准值是基于欧盟碳市场中设定的免费配额碳强度基准值，考虑到应对欧盟CBAM的需求，钢铁行业纳入全国碳市场后采用基准值法进行碳配额分配的可能性较大。

  碳市场倒逼钢铁企业转型

目前中国钢铁行业占GDP的5%，产量超过全球钢铁总产量的一半。但是不同于欧盟等国家以废钢回收为主要模式的短流程炼钢，中国钢铁生产中以铁矿石为原料的长流程炼钢占比达90%以上。根据世界钢铁协会统计，2019年中国粗钢产量中，长流程占比90%，短流程占比10%；除中国外，海外长流程占比52%，短流程占比48%。

以煤、焦炭为主的长流程工艺存在生产成本低、碳排放强度大的特点。钢铁行业的减排需要综合考虑节能提效、产业结构调整、减污降碳等各类措施，并合理利用碳市场机制。

《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》提出，碳配额在”初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例”。企业通过市场竞价方式获得有偿配额，因而有偿分配比例的上升会增加企业的履约压力。

随着免费配额的收紧，减排表现好的企业可出售剩余的碳配额，这些额外的经济收益可用来支持技术创新、优化工艺流程结构，从而实现企业低碳转型的良性循环；而那些效率低、减排表现差的企业，为了维持企业基本运转，则需要额外购买碳配额来履约，这将倒逼企业加速低碳转型，包括采用更为低碳的短流程工序，否则就会因为成本增加进一步丧失市场竞争力。

但是预计钢铁行业纳入全国碳市场初期是以免费配额发放为主，对钢铁企业生产成本影响不大。全国碳市场可逐步引入碳配额拍卖发放机制，提升钢铁行业碳配额有偿分配的比例，所获收益可用于支持企业温室气体减排、碳市场建设等。此外，若以行业基准法向钢铁企业分配碳配额，还应进一步完善基准线法碳交易的数据基础，主要包括制定明确的温室气体排放监测规则、照基准线测算要求周期性审定企业上报表格、提高第三方核查执行力度，确保基准值支撑数据真实、准确、可靠。

本文首发于中外对话网站。

■ 袁雅婷，绿色创新发展研究院（iGDP）助理分析师。

■ 姚喆，iGDP策略传播项目主任。