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《通胀削减法》出台一周年，效果如何又将走向何方？

2023-08-15 15:00

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

原创美国动态

编者按：

2022年8月，拜登政府通过《通胀削减法》（IRA），计划开支约4300亿美元，聚焦气候变化、医保、税改等议题，出台了包括高额补贴在内的激励措施。IRA作为美国史上最大规模的气候投资法案，体现出拜登政府意图实现净零排放的目标。在这一年里，美国对电动汽车的歧视性条款引起了盟友的不满，譬如，欧洲指控IRA存在强烈的保护主义色彩，损害了欧洲同类产业，且不利于全球合作。在IRA出台一周年之际，美国大西洋理事会非常驻高级研究员戴维·戈德温（David L. Goldwyn）和安德莉亚·克拉布（Andrea Clabough）撰文，分析了过去一年来IRA对美国就业和供应链产生的影响，并认为美国政府应该评估并优化该立法，及时与盟友举行战略沟通调节分歧。文章摘要如下：

《通胀削减法》（IRA）旨在实现拜登政府的两个核心目标：振兴国内产业，同时推动美国经济向低碳、净零排放的整体方向转型。IRA可能会成为美国历史上最具变革性的经济立法之一。去年大量涌入美国的投资证明了这一点。最近的一项分析估计，在2022年8月至2023年1月期间，美国在数十个清洁能源项目上投资近900亿美元，创造了多达10万个相关工作岗位。但是，IRA对全球能源转型的意义则有待观望。美国应考虑将其中一些条款延长至2032年之后。政府需要抓住这个机会抢先与志同道合的国家组成联盟。

IRA面临的挑战

IRA面对的根本挑战是该立法仅占实现全球净零排放所需投资的一小部分。国际可再生能源机构（International Renewable Energy Agency）最近预测，全球清洁能源投资必须再翻两番，即达到每年5万亿美元以上，才能将全球气温升幅控制在1.5摄氏度以内。目前IRA的激励措施远远不够，任何一个政府、法律或激励体系都不能单独应对这一挑战。

IRA代表了西方大国坚定地转向国家激励的产业政策，美国及其盟友都开始执行类似的政策。今年2月，欧盟提出了“绿色产业计划”（Green Industrial Plan），将《净零工业法》（NZIA）作为其产业战略的核心。欧盟的目标是在2030年前，将其净零技术制造能力达到部署需求的40%以上。欧盟允许其成员国采取更灵活的手段来激励私人投资者，并与外国补贴（如IRA的补贴）相匹配。此外，欧盟通过“创新基金”向41个项目拨款超36亿欧元。不仅如此，日本在去年也公布了“绿色转型”（GX）的基本方针，在未来十年内将提供超1万亿美元的公私融资机会，目标领域主要包括氢、氨、碳捕集和电动汽车。

这些发展表明世界正处于一个十字路口，介于支持广泛的清洁能源部署和可持续发展的新产业的“逐顶竞争”和为新兴脱碳途径提供补贴的“逐底竞争”之间。

IRA在美国国内的发展前景

促进私营部门投资的一个关键因素在于降低风险。在十年内确保政策——如有吸引力的贷款、直接支付和转账——的延续性会对推动新项目产生巨大的促进作用。这些投资已经遍布全美各地，南部也逐渐形成“电池带”。预计在未来十年，用于大型太阳能、风能和储能项目的投资将达到3370亿美元。因此，美国的政策制定者应该专注于两党合作，确保该法案如期发挥效力。

国会还应考虑IRA在2032年之后的安排，并评估某些税收优惠是否应延长至十年之后。因为对于项目金额高达数十亿美元的私人投资者来说，依赖规模经济的新兴技术往往需要更长时间才能实现。鉴于IRA眼下取得的成功，对税收优惠是否值得再延长五到十年的利弊分析可能会很有帮助，立法讨论要等到2024年美国大选之后。是否延长优惠这一问题在很大程度上取决于新一届国会和国内经济状况。

在全球范围内管理产业政策

想要最大程度发挥IRA的作用，对外政策也是非常重要的一部分。IRA的出台已经造成了美国与其海外合作伙伴的紧张关系，尤其在电动汽车税收抵免的问题上。今年3月，美国和日本达成《美日关键矿产协议》，旨在缓解日本汽车制造商担心不能获得IRA税收抵免的担忧。美国和欧盟也正在试图谈判达成一个类似的和解框架。

美国应该加大努力与盟友协调行动，以促进IRA对所有重要利益相关方的好处能够最大化。现在，一系列有关新兴低碳技术的监管设计和衡量标准正在逐渐形成。以氢能为例，虽然IRA对清洁氢的规定尚未明确，但欧盟已经在《可再生能源发展法案》（Renewable Energy Directive）中对清洁氢做出了定义。此外，在IRA提出对排放甲烷过量的公司收取甲烷费的同时，欧盟已确定了最终的甲烷战略，并推进立法以加强企业的泄漏检测和维修工作。