踌躇的楔子？考察美国与蒙古的关系

原创 蒋志宇

蒙古国总理罗布森那木斯莱·奥云额尔登（Luvsannamsrain Oyun-Erden，左）访美期间访问美国国防部，并同美国防长劳埃德·奥斯汀（Lloyd J. Austin III）会谈/美国国防部网站

2023年8月3日，蒙古国总理罗布森那木斯莱·奥云额尔登在其访美之旅中首次访问了美国国防部。在此次行程中，除了强调美国是在蒙古民主发展上的“指路明灯”以及重复强调蒙古是美国的“第三邻国”地位之外，奥云额尔登还强调了蒙古在未来与美国在维和与经济方面上的合作。奥斯汀承诺蒙古国将从美国获得20辆联合轻型战术车辆，用于支持重要的联合国维和任务。同时，美国将继续派员参加蒙古国主办的可汗探索（Khaan Quest）维和演习。奥云额尔登则在与美副总统贺锦丽（Kamala Harris）会晤时表示希望加强蒙古与美国在矿产与经济多元化上的合作。同时双方在本次访问中签署开放天空协议（Open Skies Agreement）并开通蒙古与美国之间的直航。

美国与蒙古：历史上的关系

1911年蒙古首次宣布独立后，其首任总理赛恩·努因·汗·纳姆南苏伦（Sain Noyon Khan Namnansüren）曾秘密派遣代表团尝试与西方列强建立外交关系，但多次努力均未成功。1944年，美国副总统亨利·华莱士（Henry Wallace）访问蒙古，准备1945年的雅尔塔会议，进一步确认了蒙古的独立地位。当时，美国支持蒙古的背后动机主要是为了与苏联相处，利用蒙古作为其与中国之间的缓冲国。到1961年冷战全面爆发时，肯尼迪政府开始考虑与蒙古建交，国务卿迪恩·拉斯克（Dean Rusk）提出乌兰巴托的大使馆将是观察苏联中国分歧的重要场所。然而，由于双方国家的内部和外部因素，这一建交进程并未取得实质进展。在联合国安理会的投票中，美国对蒙古的会员资格弃权。1972年，随着尼克松总统对北京和莫斯科的历史性访问，美蒙关系发生了重要变化。双方都已准备建交，但由于克里姆林宫的压力，蒙古不得不暂停了这一进程。前蒙古副外长达拉明·尧东（Daramyn Yondon）在回忆录中称之为“大否决”。1986年的突破性进展改变了这一僵局。苏联领导人戈尔巴乔夫与美国总统里根的首次峰会后，苏联外长谢瓦尔德纳泽（Shevardnadze）访问乌兰巴托，宣称蒙古与美国建交符合共同利益。随后，美国大使馆收到蒙古方面的积极信号，双方开始了近乎秘密的建交进程。1987年1月，蒙古常驻联合国代表与美国国务卿乔治·舒尔茨（George Shultz）在华盛顿签署谅解备忘录，正式建立双边外交关系。在建交后相当长的一段时间内，美国给予蒙古的关注是不足的。美国只对蒙古抱有哲学上的兴趣——指美国有兴趣推动蒙古国成为民主国家。为此，美国实施了一些长期战略，比如先后派遣近1500名美国和平队（Peace Corps）志愿者到蒙古农村教授英语，以及为蒙古学者提供富布莱特奖学金。然而，自美国反恐战争以及大国竞争加剧以来，蒙古逐渐在军事以及经济上体现出其合作价值。

反恐与维和：美蒙之间的军事合作

美军教官指导蒙古陆军学员/美国陆军网站

早在2003年，美国就与蒙古军队在蒙古境内的五山和平支援行动训练中心（Five Hills Peace Support Operations Training Centre）开展了可汗探索维和训练。2005年，蒙古成为美国全球和平行动计划(Global Peace Operations Initiative, GPOI)的支持对象，目的在于协助蒙古提高维和能力。美国为蒙古军队提供了必要的培训和装备。例如，在2016年的可汗探索演习中，来自美国的教官培训了蒙古士兵如何使用无人机。美国安全部队援助旅(SFAB，一支专门为盟国和伙伴国提供咨询和援助的美国部队)自2021年以来与蒙古地面部队司令部保持紧密联系，并派遣了其第二营的团队为蒙古陆军提供咨询与训练服务。在与美军的合作中，蒙古军队迅速成为联合国的重要维和力量之一。自2002年以来，蒙古累计向联合国在世界各地的维和行动派出了1.8万多名士兵，联合国称之为重大的贡献。截至2021年，蒙古是联合国维和行动的第23大部队派遣国。除了联合国维和任务外，蒙古军队与北约国家也保持了良好的关系，这体现在蒙古与北约军队在阿富汗与伊拉克的合作上。自2003年以来，蒙古国向伊拉克派遣了1200名军事人员，向阿富汗派遣了4500多名军事人员。在美国撤离阿富汗前，仍有超过250名蒙古军人在北约驻阿富汗的国际安全援助部队（ISAF）中服役。这些合作促进了蒙古与北约的关系。2005年，北约与蒙古建立了伙伴关系与合作计划。2012年，蒙古成为北约全球九个伙伴之一。除了维和行动，蒙古国在其他方面与北约也展开了合作。2021年1月，北约副秘书长米尔恰·吉阿纳(Mircea Geoana)与蒙古国防部举行了网络中心开幕仪式，以加强蒙古的网络防御能力。

援助与矿产：美蒙之间的经济关系

千禧年挑战公司援助的乌兰巴托供水系统动工仪式/千禧年挑战公司网站

蒙古的经济传统上以畜牧业和农业为主。在外国企业对蒙古国的大量投资推动下，已转变为更加注重采掘业的经济。美蒙之间的贸易关系始于援助。在美蒙建交之初，蒙古便向美国索要每年3亿美元的经济发展援助。虽然未能达到蒙古的预期，但美国依旧每年向蒙古提供援助。美国对蒙古的援助涵盖一系列项目，其目标包括实现该国能源部门的现代化、促进经济多样化、加强执法机构的能力、支持蒙古的边境安全能力，以及进一步推进军事专业化。拜登政府在2023财年计划向蒙古提供1300万美元的援助。除了政府直接援助，美国还通过千禧年挑战计划向蒙古提供建设援助。从2008年到2013年，千禧年挑战公司（Millennium Challenge Corporation）与蒙古签署了一项为期五年、价值2.85亿美元的协议，涉及矿产、交通、能源、教育和卫生等领域。第二份为期五年的3.5亿美元合同于2021年生效，该合同将在乌兰巴托建设价值3亿美元的城市供水系统。除了经济援助，美蒙之间还逐渐在关键矿产、纺织、清洁能源和数字经济上展开合作。美国对蒙古关键矿产行业的投资兴趣日益浓厚。力拓（Rio Tinto）对奥尤陶勒盖（Oyu Tolgoi）大型矿山高达70亿美元的投资标志着西方国家在蒙投资的可行性。而在“去风险”背景下，蒙古出产的铜、锡和钼等关键矿产对美国有较大吸引力。羊绒产业与纺织品也是蒙古的关键产业，美国意图通过“第三邻国法案”帮助蒙古减少对中国市场的依赖，增加对美国的出口。在清洁能源领域，由于蒙古严重依赖化石燃料，空气污染成为乌兰巴托的主要问题。美国与蒙古正在合作，推动可再生能源的发展，以改善环境和卫生条件。在数字经济方面，美蒙正在积极探讨数字经济领域的合作机会，包括提升技能、加强网络安全和促进电子商务等。

希望与现实：美国对蒙古的战略构想

自中美关系恶化以来，美国一直抱有帮助蒙古抵抗中俄影响力，将蒙古作为中俄之间的楔子的想法。在特朗普政府时期，时任美国防长马克·埃斯珀（Mark Esper）访问蒙古并强调了蒙古与美国 “在地区和平与稳定方面拥有共同的民主价值观和利益”。随后特朗普便邀请时任蒙古总统巴特图勒嘎（Battulga）访美并将双边关系提升至战略伙伴的水平。拜登就任后，在其印太战略中便强调要以“创新方式”加强与其“主要区域伙伴”（包括蒙古）的关系。在本次蒙古总理访问中，奥斯汀也多次强调美蒙两个民主国家对印太地区有着共同的愿景。自2022年以来，美国分别组织了蒙日美与蒙韩美三方会谈，希望将蒙古拉入其亚太战略布局之中。然而，美国的举措面临现实压力，一方面，基于现实的地缘环境，蒙古必须优先发展对中俄关系。对于蒙古而言，蒙美关系的进步不能以中蒙与俄蒙关系的恶化为前提。另一方面，蒙古仅仅在美国的进口来源国中排名第165位，其占比之小使得国会难有推动美蒙贸易的动力。比如美国国会在2018年启动了“蒙古第三邻国贸易法案”，旨在为蒙古出口产品提供关税优惠。然而自 2018 年该提案递交至众议院贸易小组委员会以来便一直没有通过。相比之下，蒙古反而更加依赖美国的进口产品，双方2020年贸易逆差达1.06亿美元。因此，即使美国希望蒙古成为其印太战略的重要伙伴，在中俄腹地打下一枚楔子，但在地缘环境以及国内议程的现实下，美国既难以也不愿向这个潜在的“印太伙伴”投入更多的精力。将蒙古作为楔子是美国的战略愿景，但却是一个难以实现的美梦。

本文作者：蒋志宇，上海市美国问题研究所研究助理，现就读于纽约大学

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原标题：《踌躇的楔子？考察美国与蒙古的关系》

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