法治的细节︱关于分洪泄水，法律怎么说？

近日，受台风“杜苏芮”残余水汽北上和燕山与太行山脉地势抬升的影响，一场百年不遇的特大暴雨席卷京津冀。受持续强降雨影响，发源自太行山脉、贯穿京津冀腹地的永定河、大清河等大型河流水位猛涨，上游水库不得不开闸泄洪。这与自然灾害引发的决堤不同，属于政府的主动行为。

为了调蓄湍悍凶猛的洪水，河北省政府相继启用7个蓄滞洪区，利用地势低洼地区分泄超额洪水、削减洪峰，防止决堤漫灌等更大的、不受控制的风险发生。位于地势平坦低洼之地的蓄滞洪区，受境内暴雨冲刷和上游河流来水的双重影响，加之自身泄洪排水能力较弱，往往将承受更严重的水患程度和风险等级，因而承受特别的牺牲。

在紧急情况下启用蓄滞洪区，从决策角度上看具有合理性，从法律层面看还应进一步思考和讨论。尤其是，在分洪泄水时，政府应当承担何种责任、履行怎样的义务，由此才能最大程度减少生命和财产损失，降低洪灾危害？

一、分洪前：规划、预警和撤离

蓄滞洪区的划定和启用并非应急、随机的，而应当有严密的规划和周备设计。

首先，在编制蓄滞洪区规划之时，政府有义务进行合理规划、科学管理和安全建设。据《防洪法》规定，蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊，对被划定为蓄滞洪区的，政府及有关部门应当按规定进行安全建设、控制人口增长，并有计划地组织人口外迁或采取其他安全保护措施。

其次，在临近启用蓄滞洪区之前，政府应当做到汛期监测预警，并提前安排群众撤离险区。《防汛条例》规定，有防汛任务的地方应当建立预报警报系统，在雨季到来前进行安全检查，并做好群众撤离和善后工作。

可见，蓄滞洪区并非在汛情险情迫在眉睫或者已经发生时才划定并启用的临时区域，而是在国土规划时期便依据河流水文、地理位置、人口稠密等情况提前规划、科学部署，以用作化解系统性水患风险的地区。由于一旦发生大型水患，蓄滞洪区内居民及其财产受险承灾具有必然性，因此政府当责无旁贷地做好规划、预警和提前撤离工作，尽可能将风险降至最低。

本次华北暴雨却暴露出了在科学规划、事先预警、区域协同和群众撤离工作中的短板。事先预警方面，早在7月20日，中央气象台便发出提醒，预告华北雨季将正式开启，北方地区进入“七上八下”防汛关键期。但直至京津冀地区强降雨持续多时，上游水库即将开闸泄洪之前，下游地方才匆忙发布河流红色预警，宣布防洪进入紧急状态，提醒群众远离河道。群众撤离方面，上游水库发布泄洪公告到下游村庄收到撤离通知不过半天之隔，人员撤离安排显得匆忙仓促，物资供应也难言充裕。

更重要的是，在科学规划方面，蓄滞洪区原则上应当以耕地湖泊和农田为主，区域内合理控制人口增长，并在洪流水路范围内避免建设永久性建筑物或密集型产业园区。但是由于数十年来城镇化率迅速提高，蓄滞洪区内不仅人口稠密，有的地方也聚集了重要的大型物流园区，使得灾后救援难度、风险等级和水毁损失情况被进一步放大。

二、分洪时：积极救助义务

在启用蓄滞洪区后和分洪泄水之时，政府负有法定救助义务，应当组织群众就地避险或安全转移，并对受灾群众进行积极救助。《应急法》第45条规定，在进入预警期后，地方政府负有组织救援队伍、调集救援物资、及时向社会发布通知劝告、转移疏散并妥善安置人员和财产等职责。

另外，政府的救助义务也是由其先前行为所引发的。开闸泄洪和启用蓄滞洪区是一项有关风险分配、将导致相应后果的政府决策行为，即以蓄滞洪区居民及其财产承受超额风险为代价抵消更大层面的风险的决策。因此，政府不仅应基于其社会救助的行政职责，更应出于其风险分配的先前行为承担后续作为义务。

当然，政府的救助义务并不排除社会自发的救助行为。《应急法》规定“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。社会力量自发参与灾情救助既是一项义务，也是一种权利，体现了社会共治和团结互助的理念。

在本次华北暴雨中，地方政府在履行救助义务时同样暴露出衔接不畅、准备不足等问题，凸显了当前应急管理系统和防灾减灾救灾体系的“痛点”与“堵点”：其一，前期风险预警机制和后续风险防控措施衔接不畅。本次洪涝灾害并非完全不可预测，而是具有一定规律性和可预见性，气象台对本次灾害进行了预先精准预报。但是气象监测、预警机制和后续风险防控、跨区域协调机制却未能实现有效衔接，导致群众转移、物资救援等方面仓促匆忙。其二，政府救援和社会救助缺乏有效协同合作机制。一方面，政府救援队伍超负荷运转，面临设备物资短缺等问题；另一方面，民间救援队进入灾区时却受到拦阻，可能错过关键的救援时机。

三、分洪后：及时全面补偿

京津冀相关地带作为蓄滞洪区承受了更大的风险，对受灾群众的水毁财产进行补偿是不言自明的。值得进一步讨论的问题是，如何补偿和谁来补偿？

分析补偿问题前，首先要明确分洪行为的法律定性。分洪作为法律行为具有两种可能的定性：紧急避险行为和公用征调行为。

其中，紧急避险指为了使公共利益、本人或他人免受现实和紧急的损害危险，不得已而采取致人损害的行为。我国《民法典》第182条第2款规定由自然原因引起的紧急避险，紧急避险人不承担民事责任，可以给予适当补偿。分洪不属于紧急避险行为——紧急避险是在危害迫在眉睫时为避免更大危害产生而不得已侵害第三人权益的行为，但是否分洪以及向哪分洪具有事先预测性和可选择性；紧急避险的法律效果在于减轻或免除避险人的民事或刑事责任，而分洪是政府行政决策行为，引发行政责任。

公用征调是指行政机关为了公共利益，依照法定程序强制取得财产或劳务的行为。公用征调行为给被征调人带来的损害，由国家依据事先确定的价格进行行政补偿。虽然我国法律上并没有公用征调的法律概念，但存在与之相近的征收、征用概念。例如《应急法》第12条规定“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产......财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。相比之下，公用征调更符合分洪的法律性质，即属于国家处于紧急状态下依法征调蓄滞洪区土地使用权用于泄洪的行为，并在事后进行补偿。在补偿额度方面，应当照价全额补偿而非部分适当补偿。

2000年国务院发布《蓄滞洪区补偿暂行办法》规定了对蓄滞洪区的分类补偿标准：（一）农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50%—70%、40%—50%、40%—50%补偿。（二）住房，按照水毁损失的70%补偿。（三）家庭农业生产机械、蓄役和主要耐用消费品，按照水毁损失的50%补偿。价值不足2000元的按照水毁损失的100%补偿；超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。

8月5日，作为河北蓄滞洪区之一的霸州市率先发布通知，宣布将按照前述规定对蓄滞洪区的居民水毁损失进行补偿。但是，无论是2000年的《蓄滞洪区补偿暂行办法》还是2006年的《国家蓄滞洪区运用财政补偿管理规定》，都没有对水毁损失进行全面补偿。这大概因为，在上述规定颁布时期，我国仍处于经济建设初期，国家财政负担能力有限，但是经历了20余年经济快速发展期后，国家的财政支付转移能力已经今非昔比，具有全额补偿的能力，再由本就处于相对弱势地位的农民和乡镇居民自负部分损失，则显得正当性不足。

确定补偿依据和方法后，最重要的是谁来补偿的问题，简言之，钱从哪里来？具体来说有三项来源。

第一，从中央自然灾害救灾资金中划拨。中央自然灾害救灾资金是中央财政预算内的一项专用于应对自然灾害的财政资金，用以支持地方政府开展应急抢险救援和受灾群众救助工作，体现了央地协作、共克时艰的精神。在京津冀地区遭遇特大暴雨后，财政部和应急管理部预拨了1.1亿自然灾害救灾资金用于支援地方防汛救灾和灾后重建工作。其中，应当留存相应比例用于补偿蓄滞洪区受灾群众的财产损失。

第二，由蓄滞洪区所在地省级财政按比例分担。除中央专项财政支持外，蓄滞洪区所在地省级财政也应按比例分担赔偿，并及时拨付到蓄滞洪区所在市县和乡镇。另外，《河北省蓄滞洪区管理办法》规定省水行政主管部门每年可以提取2%～5%的河道工程建设维护管理费作为蓄滞洪区保险基金，该保险基金也应作为补偿资金来源。

第三，由从分洪行为中受益的地方政府对蓄滞洪区政府进行财政支付转移和补偿。从风险分配的视角来看，蓄滞洪区为河流流经的其他地区削弱或免除了水患风险，因此应当探索建立受益区域财政支付转移机制，对替其分担风险的蓄滞洪区进行相应补偿。

随着全球气候变暖，暴雨、洪涝等灾害天气频发，风险社会已经来临，不仅对国家治理能力提出更高要求，也呼吁加速建立常态化风险预防和风险共担机制。分洪泄水是化解更大范围风险的一种科学选择，但这并不意味着免除政府在分洪时相应的责任和义务。相反，正因为分洪是一项重大的公共行政决策和公用征调行为，政府在事前、事中和事后都应该更为谨慎、尽职地行事履责，并在牺牲蓄滞洪区的特殊少数后提供全面、及时和到位的补偿。

【参考资料】

1. 张梅婷，杨涵，胡倩：《数字说｜涿州洪水何以成灾？》，载《财新周刊》2023年8月4日。

2. 孙嫣然：《图书业库房重镇涿州受灾损失数亿元，百余名员工被困》，载《财新周刊》2023年8月1日。

3. 海阳，王园：《涿州在苦等，外地救援队却卡在邀请函上》，载《南方周末》2023年8月1日。

4. 宁迪：《财政部等紧急预拨1.1亿元中央自然灾害救灾资金支持京津冀做好防汛救灾工作》，载《中国青年报》2023年8月1日。

5. 樊芃 ：《分洪与赔偿》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2000年第1期。

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刘子婧，系浙江大学光华法学院博士研究生。法治中国，不在宏大的叙事，而在细节的雕琢。在“法治的细节”中，让我们超越结果而明晰法治的脉络。本专栏由法律法学界专业人士为您特供。