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理论研究 | 历史地段居住型社区的更新与治理探索——以南京市梅园新村社区的调查为例

2023-08-05 10:31

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

原创全雨霏中国城市规划

导读

城市的历史地段具有重要的文化价值，历史地段中的居住型社区在普遍的商业化更新背景下更是有其独特的人文意义。以南京市梅园新村社区为例，通过资料收集整理和实地走访调查相结合的方式，结合社区发展和社区治理的视角，对这一关注度较少的特定对象展开专题式研究，以期丰富相关研究的理论成果。研究指出：历史地段居住型社区的更新和治理在政策和制度方面，需要有关部门制定科学的管理规则并预留社区弹性发展的空间、分类管理建筑产权、以政策性福利鼓励市场资本进驻、完善社区规划师制度；在主体和行动方面，应促进多元主体参与社区共治，在社区发展的不同阶段发挥相应作用；充分利用社区资本培育社区治理的内生力量，实现社区长远的良性发展。

本文字数：7152字

阅读时间：22分钟

作者 | 全雨霏

东南大学建筑学院

关键词

历史地段；居住型社区；微更新；社区治理；梅园新村

引言

历史地段是城市文化底蕴和文化记忆的重要空间载体，在与之相关的更新实践中，多以商业化运作为手段将历史文化建筑及其附属空间和设施作为更新对象，而鲜有以居住功能为主的社区发展为切入点。同一片区的历史文化资源对居住型社区居民的影响在于：其一作为公共空间为居民提供了高品质的日常休闲场所，其二居民受文化熏陶而对精神文化生活有更高的追求；反之，居民对于历史地段的特殊意义就在于通过生动鲜活的生活场景保留了城市记忆和场所精神。而居住型社区更新的困境在于：一方面，历史地段风貌管控的要求和居民对高质量生活的向往对社区的空间更新和文化活动有一定需求；另一方面，由于居住型社区对于商业投资的吸引力较低，谁来组织更新和活动、资金从何获取成为实践中的重大难题。这就涉及到社区治理的相关议题，且从社区的“资源、资产、资本”的角度解析，则需明确以下几个问题：社区与周边城市空间的联系为何、有哪些可利用资源？社区中有哪些资产需要保护或更新？社区的长远发展需要借助哪些内力和外力？

基于以上思考，本研究以南京市梅园新村社区为例，对其社区更新实践的过程和结果进行回顾，再通过实地调研从“资源、资产、资本”的角度梳理社区建设中应纳入考虑的保护和利用要素，并进一步挖掘居民对社区空间使用的诉求，然后结合社区治理的参与主体，从机制建构和制度政策方面提出相应的规划建议。

相关研究进展

结合本研究的切入视角，研究进展主要从两方面展开：一是社区资产和资本的相关研究，二是多元主体参与社区共治的相关研究，二者均以社区发展为视角，为本研究提供了理论基础和实践参考。

1.1 社区资产和资本的相关研究

社区资产的相关研究主要侧重于理清社区的资产数量和门类，以便合理利用。例如黄瓴等[1]-[3]以社区资产的角度为切入点，以重庆市诸多山地社区为例，对社区空间的更新、文化资产的利用和社区治理体系的建构提出了相应的规划策略和实施路径。关于社区资本的研究主要涉及社区网络的重构和社会资本的利用。通过社区共同缔造，保护人文社会网络，其价值和意义在社区空间的更新和再生产的过程中有所集中体现[4]-[8]。例如赵万民等[9]从社会网络的视角，探讨了社会资本在历史文化街区保护与更新规划中的应用和意义；华琳[10]重点考虑“文化、空间、人”三者的互动关系，从社区发展角度提出居住型历史地段的保护更新方法；刘歆一[11]强调社会网络在居住型历史文化街区更新的重要意义，并提出从老年人入手的社区社会网络构建的思路。

1.2 多元主体参与社区共治的相关研究

相关研究多从两个层面展开：一是探讨参与社区共治的主体及其相应作用和职责，通常包括政府部门、社区居民、社区居委会、第三方参与者（例如：NGO组织、专家学者等）；二是对社区共治的机制和模式进行探索，寻求上下通达、沟通有效的多方协作方式，相关内容与社区营造的部分研究有相通之处[12]-[13]。例如赵楠楠等[14]提出由土地价值、地方知识、社会资本与社区善治四个维度构成的社区协作体系；何依等[15]对政府职能进行思考，指出政府应减量干预、协同多方治理、提供长期发展的政策条件，扭转对一次性大规模更新路径的依赖；谢涤湘[16]从社会冲突、利益博弈的角度分析各类主体的角色，强调公众参与对“市民社会”发展的重要作用等。

既有研究对社区更新的实施路径和治理模式有较广泛的研究，但在研究对象的选择上，对历史地段中的居住型社区这类具有一定特殊性和复杂性的社区研究较少。历史地段是城市中有着特殊文化价值的空间，除了对显性物质空间的保护利用外，也应同时注重对隐性市民文化的传承，因此应同时兼顾物质环境的更新利用和居民生活所在社区的持续发展。

梅园新村社区更新的历程

1946年5月3日，中共代表团迁来南京，驻于梅园新村17号、30号、35号，1947年3月7日，代表团撤返延安。由此，梅园新村承载着当年中共代表团的历史活动记忆，成为富含纪念和教育意义的基地。同时，片区内保存着大量结构相对完整的民国时期建筑和部分格局完整的传统街巷空间，形成独特的地段风貌，是南京市历史发展中留下的具有重大价值意义的文化遗产。

2.1 社区更新的过程

《南京市历史文化名城保护规划（2010-2020）》将梅园新村片区确定为历史文化街区，圈定北到竺桥，西到梅园新村纪念馆围墙，东到毗卢寺西围墙，南到钟岚里南侧围墙，面积10.32公顷的区域为保护范围。玄武区政府从2006年开始对梅园新村片区进行环境整治与改造。

由于管理维护的缺失和时代发展的多种因素，梅园新村的物质空间环境衰败明显，主要体现在建筑破损、景观环境差、乱搭乱建现象严重、交通条件差且道路设施缺损和广告标牌等与整体风貌的不协调。因此梅园新村社区的更新首先从物质空间和设施配套方面入手，以玄武区政府为主导，对基础性空间环境进行整治和全方位的改善。

空间的更新改造分阶段进行，2006年主要对梅园新村的民国住宅进行整治，2007年主要对雍园片区建筑进行改造，2008年主要对桃源新村的民国住宅建筑进行整改，各阶段的具体更新实施情况如表1所示。

表1 梅园新村社区各个阶段的更新实施概况

*资料来源：作者参考文献[17]整理。

2.2 社区更新的实施效果

2.2.1 空间更新效果

梅园新村第一阶段的社区更新在2006年10月20日基本完成，共历时三个月，主要完成了对建筑、风貌和道路的整体改善。物质空间载体的更新使在地居民获益良多，对片区的历史文化保护也起到了积极的作用。

表2 梅园新村2006年社区更新效果

*资料来源：作者参考文献[17]整理。

2.2.2 更新制度的探索

历史地段通常存在较多的历史遗留问题，其中建筑权属是一个重要议题。梅园新村社区中存在部门的公房，仅依靠有限的房租来维持房屋的修缮，其效果通常很不理想；同时租住者没有房屋的产权，对房屋修缮的自觉意识也相对薄弱。鉴于此，玄武区政府在进行社区更新的过程中，建立了直管公房更新使用的机制，其本质是对原居民进行疏散安置，通过专门机构将房产的产权出让，交由新业主对房屋进行改造与维护，常用功能置换的方式对建筑进行二次开发利用，以解决房屋修缮和维护资金来源的问题。

直管公房机制的优点在于从产权转让到建筑改造实施的过程都有专管机构负责和监督，对原居民的切实利益有一定的保障，同时对建筑的改造效果进行监管，从而能够较好地维持片区整体风貌的协调一致。

2.3 参与社区更新的主体与机制探讨

梅园新村社区的更新是以政府为主导、社会多方参与的模式进行的，参与更新的主体包括当地居民、投资商和相关专家学者。各主体在社区空间更新过程中发挥了积极作用，政府作为主要组织者和责任方，扮演着重要的中间人角色，起到协调沟通、出资建设和宏观控局的作用；社区居民作为受惠方，在空间更新中提供了民意意见并积极配合，使得更新结果既满足居民利益诉求，也能达到对空间质量起到实质性提升的效果，形成双赢的局面；专家学者作为不涉及直接利益的第三方参与者，为政府的决策提供了专业技术方面的支持，从客观可行的角度提供了可靠的更新方案，扮演了良好的“顾问”角色。

梅园新村社区空间更新取得了良好的效果，物质空间环境有了明显的改善，各类设施的翻新及公共空间景观的增补为后续的空间更新奠定了良好的基础。但初期阶段的社区环境更新是以文化旅游开发为目标，更多侧重于重点界面、重点建筑等涉及文化旅游服务的空间和基本设施的优化，侧重对特定局部范围的空间更新，对于社区居民相对微观的日常生活环境、社区文化和社区自身发展的关注较少。

图1 社区更新参与主体作用机制

梅园新村社区更新的再认知

梅园新村在第一轮（2006-2008）大规模的更新后，近十年的时间一直处于自主渐进式的发展。为了解社区当前的发展现状，本研究对梅园新村社区及其周边地区进行了实地调研。结合《南京市历史文化名城保护规划（2010-2020）》中对梅园新村的保护范围，将调研范围扩大为由中山东路、西安门隧道、秦淮河与太平北路所围合的方形区域。

图2 调研范围

3.1 基于“资源-资本-资产”视角的分析

3.1.1 社区资源与资产

梅园新村片区位于城市中心区域新街口商业中心附近，周边有1号和2号地铁线通过，公共交通的可达性较好；毗邻总统府，距离夫子庙秦淮风光带和钟山风景名胜区均在3公里左右，与市内主要的旅游资源和历史文化资源的联系较为紧密。

除梅园新村社区、雍园和桃源新村外，调研范围内还包括裕德里小区、东箭道物业小区、太平桥南小区、汉府雅苑、重庆新村和竺桥小区。其中，裕德里小区和太平桥南小区与梅园新村社区的空间格局接近，建设年代相对久远；其余小区的肌理为较规则的行列式，多为板式多层建筑，小区的建设年代相对较新（图3）。

上排左-右依次为:汉府雅苑、竺桥、裕德里小区

下排左-右依次为：太平桥南、重庆新村、东箭道小区

图3 调研范围内的小区现状

研究范围内汇集较多的文化教育类设施，主要类型有图书馆、美术馆、博物馆、幼儿园学校和文化保护遗产建筑（图4）。在民国住宅建筑中，梅园新村主要为独院式别墅，雍园主要为无院独立别墅，桃源新村主要为联排式建筑群。片区的历史文化资产主要是中共代表团的驻留历史，涉及相关的活动事件和名人，此外也包括毗卢寺的特色习俗与佛教文化。

图4 社区文化资产类别及空间位置

3.1.2 社会资本

梅园新村目前的住户大部分为军属家庭且以老龄人口居多；同时还包含小部分艺术家群体。其中，艺术家群体主要在小红梅、雍园九号等处活动，并组织有“棠棣读书”、“寮茶不语”、“蓑翁论书”、“南京42所”、“亮见”等艺术家团体，涉及门类有文学、音乐、书画和舞蹈等。

研究范围内的党群组织主要有梅园新村社区党群服务中心、大行宫社区党群服务中心、东箭道小区物业等。其中，梅园新村社区居委会是由原来的汉府街居委会、梅园新村居委会、大悲巷居委会合并而成。根据调查情况来看，梅园新村社区党群服务中心的运营情况相对较好，社区组织开展了丰富的活动，社区居民（老年人为主）积极参加，形成了良好的社区文化氛围。

图5 梅园新村社区党群服务中心活动情况

现有实践的问题

4.1 从居民空间诉求的角度

通过对社区居民的实地访谈，总结居民关心而尚待解决的空间问题包括以下几个方面：

（1）居住建筑方面，

梅园新村社区中非沿街的小区内部住宅质量较差，墙体有不同程度的破损，缺乏日常的修缮和维护；

（2）街巷空间方面，

非主要游览线路的小区内部街巷道路的磨损比较严重，雨天行走较泥泞，车辆停放和垃圾杂物的堆放缺乏秩序，影响街巷空间的整体景观风貌和通行效率，同时也存在一定的安全隐患；

（3）公共交往空间方面，

东箭道小区居民有较大的社交需求，然而小区内缺乏相应的公共空间，居民只能通过临时搬动桌椅进行活动，体验感较差，尤其是对老年居民友好的适老设施及娱乐活动空间配套不足；

（4）停车空间方面，

住区内普遍未划分机动车停车位，因此机动车多沿道路边缘停放，对车辆的通行造成一定阻碍。

图6 居民反映的空间问题

4.2 从主体与机制的角度

主体层面，政府对历史地段内的社区发展的重视度较弱，很多工程的涉及面不够广泛，仅满足当前经济发展相关的空间环境提升；社区管理者在社区空间更新的路径上对政府过度依赖，未能调动和组织社区内部的社会资本力量而使居民自觉维护社区空间；管理者对居民参与涉及自身利益的空间事务的积极性预估偏低，社区的更新发展对居民潜力的挖掘较少，居民个体对于参与社区公共事务力不从心。机制层面，政府主导的项目式短期更新改造对社区的局部空间有一定提质作用，但缺乏对其他生活空间的考虑和完善的社区管理机制，从长远发展的角度来说，其良好的更新结果是难以维系的。

4.3 从对资源、资产、资本利用的角度

政府主导的空间更新是短期内实现效益最大化，对于微观空间的改善提升较欠缺，因此仍存在质量较差的街巷空间、绿化景观空间和民居建筑，而这类空间通常与居民的生活密切相关；同时未对居民的活动诉求提供相应设施，对社区物质空间资产和资源的利用程度不高。

此外，对于社区的社会资本处于未利用的状态。除普通居民外，社区内还有艺术家群体的社会资本，这部分人群对于重构社区的社会网络关系和社区资源的扩充会产生一定的积极作用。梅园新村社区的居民通过党群服务中心的活动已经初步形成了一定的社会联系和情感认同，这部分人群可考虑为第一批社区公共事务的参与者，逐步培育为社区的自我管理小组，成为社区自我发展的内生力量。

对社区内的文化资源利用有限，仅以建筑空间为载体呈点状分布；对人文文化的挖掘不够充足，对片区的教育基地定位的响应不充分，其教育产业及附属的商业业态发展的关联性较弱；历史文化街区的经济发展对社区的带动作用较小，甚至有些脱节，二者之间未产生良好的互动关系。

改善策略与建议

5.1 制度与政策

5.1.1 部门统筹协调，制定管理规则

在对社区空间进行更新调整之前，应结合城市历史文化保护规划和社区规划对空间发展和空间环境质量的要求，明确社区空间更新的变化底线，避免出现规划失误对历史空间造成不可逆的破坏。这需要部门间及时的信息共享和沟通交流，共同对社区更新各项工作起到推动的作用。此外，专业部门在制定管理性技术规则时，需注意为社区的弹性发展预留空间。

图7 历史地段社区更新管理机制

5.1.2 明确建筑产权，实施分类管理

对于历史地段社区建筑的产权问题应谨慎对待处理，政府及街道管理单位应对改造空间的建筑权属进行全面的调查，并按照产权明确与否、公私与否等属性进行分类，建立基础信息库。在改造过程中，根据资料对应权属及负责人，形成有效对接。对于历史遗留问题较多的建筑，应充分征求居民意见，在改造过程中予以适当的资金补助或政策激励，以达到双赢的效果。

5.1.3 鼓励市场资本进驻，提供适当政策性奖励

对于参与历史地段更新的投资商等外界市场资本，可根据其对片区内社区发展所做出的贡献进行适当的政策优惠与奖励，例如容积率奖励和建筑开发使用年限等方面，促进开发商对社区居民的经济回馈与带动，形成良好的社交关系，加强社区与外部资本的联系，进一步增加社区在社会资本方面的积累。

5.1.4 完善“社区规划师制度”，助推社区发展

目前“社区规划师”机制的普及程度不高，随着社会对社区自身发展的重视程度不断提高，规划师的“社区责任制”需要不断完善，规划师作为专业技术供给者、社区发展自治的辅助力量、与多方对接的中间人，需结合专业的角度帮助社区相关管理人员组织居民进行社区营造，加深居民之间、居民与管理者之间、管理者与外部社会资本之间的良效互动关系。

5.2 主体及行动

政府应适当放权，促进多元的社会资本参与更新，明确各主体参与更新的主要阶段的角色与作用，充分发挥市场优势和利用在地资源，既减轻政府财政负担，也能符合居民的切身利益。

表3 社区自治不同发展阶段下的空间更新方式

*注：社会资本包括规划师建筑师、专家学者、投资商、社会组织（NGO、志愿者等）

结语

社区的微更新是一个长期的工程，且通常是以问题为导向，因此可根据当下需要将任务进行阶段式的分解，以渐进式有机更新的方式为主来逐步改善空间品质。社区空间处于动态变化的过程，社区人员也存在流动交替的现象，因此静态的“终点式”规划难以保证满足居民各阶段的空间需求。社区需具备自我更新的长效动力机制或长期“陪伴式”的社会力量支持，才能实现良好的长远发展。因此，社区内生自组织力量的培育尤为重要，这需要社区居民、社区管理者在长期的磨合中逐步形成对社区空间的有效维护，依靠社区情感认同的重塑，调动社区居民参与公众事务的热情，形成公众参与的规范和制度，为居民提供“发声”的平台和机会。

参考文献

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