陶然：全国性债务重组势在必行

针对化解地方债务问题，财政部原部长楼继伟近日称通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央“坚决不救助”的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。 

基于如何化解债务风险的问题，我们专访了香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然。陶然的研究专注于中国经济转型与发展的多个相关领域。对于中国地方政府行为、土地制度和房地产市场，陶然有多年的一线田野经验。 

以下是对话全文。 

香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然

房地产问题可能引发系统性风险

澎湃新闻：近日，有部分欠发达地区公开提出，“受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决”。长此以往会不会引发系统性风险？

陶然：按照当前财政支出科目，地方政府的土地出让金绝大部分都用于超常规的基础设施建设，而且地方政府还在“土地财政”基础上加杠杆大幅度推动“土地金融”。在过去十多年中，不少原来制造业基础较差、发展前景有限的中西部三四线城市也开始大规模建设新城区和工业开发区。2008年国际金融危机爆发后，中国进行的多轮次财政信贷刺激政策导致了一个非常不利的格局：中央货币宽松带动了城市房地产业发展，地方政府大规模建设新城区获取商住用地出让金，同时，以新城区土地储备大规模举债推动建设更多的工业开发区。

为什么地方政府会进行如此超常规的物质基础设施和城市建设投资，根本原因在于这种公共投资可以带来大规模寻租的机会。一段时期内，各级政府对新建道路、桥梁、港口、工业开发区和新城区这些容易识别的基础设施投资具有非常高的积极性，并倾向于人为扩大项目的建设规模。2008年国际金融危机爆发后，因对冲贸易顺差、热钱涌入，积累外储所超发的人民币基础货币被央行通过降低准备金率、利率等手段逐步释放到商业银行体系中，带来了国民经济体系内极为充分的流动性。地方政府则借助“土地金融”工具极度放大杠杆率，使得人类历史上空前、肯定也是绝后的超常规新城区、工业园区建设和城市基础设施建设成为现实。

如此大规模的流动性和基本不受制约的基础设施建设，带来的直接结果是投资、尤其是基建投资占国民经济的比重逐年攀升。2002年，中国GDP中的基础设施投资占比为8%，2008年该比例已达到13%，2016年更接近24%。2002年中国基础设施投资占比就是所有发展中国家平均比例的2倍，到2016年更提升到将近5倍。根据国家统计局的数据，2010—2020年间中国的基础设施投资总额就达到108万亿。

实际上，2009年后的多轮信贷刺激都是以各类传统基建和新基建项目为抓手。无论是地方政府推动的各类新城区、开发区建设，还是城市道路交通（地铁、轻轨、大容量公交等）、城市管网（供水、污水、雨水、燃气、供热、通信、电网、排水防涝、防洪以及城市地下综合管廊试点等）、污水和垃圾处理、生态园林等城市基础设施建设，都成为难以监督的寻租温床。考虑到很多基础设施项目只能产生很少的现金流、或者根本不能产生任何现金流，最终只能依靠未来政府的财政收入来偿还。因此，虽然此类基础设施建设有助于实现短期增长，但必然会带来地方政府难以还清的巨额负债，也会极大地负面影响中国经济的长期繁荣与稳定。 

澎湃新闻：土地出让金是地方偿还债务的重要资金来源，当前中国经济尚在恢复期，地方政府债务还本付息压力较大。房地产市场继续下行，对地方化解债务有什么具体的影响？

陶然：债务高企确实是当前很多地方政府所面临的困境，即便是在疫情前，部分地方政府还本付息压力就很大， 疫情后2020年推动的刺激政策进一步加大了债务总量。根据IMF的测算，2021年中国地方政府宽口径债务占GDP比例已经达到73%， 即超过80万亿元人民币，平均利息至少在4%-5%左右，这就意味着每年付息成本要达到3万-4万亿，而地方政府的土地出让金毛收入2020年为8.4万亿，2021年达到8.7万亿高点后，2022年大幅度下滑为6.7万亿。应该指出，土地出让金总量只是毛收入，需要扣除征地和基础设施建设成本才是土地出让金的纯收入。土地出让金纯收入即使是最好的年份也就达到毛收入20%-25%，现在应该最多为毛收入的10%左右。换句话说，现在土地出让金的纯收入根本不能覆盖地方债务的利息。 

地方债重组势在必行 

澎湃新闻：你前面解释了地方债务形成的成因。近日亦有权威人士提出，通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央“坚决不救助”的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。有不少人士认为目前还有降息空间，来化解债务，你怎么看这些观点？

陶然：实际操作中，大部分城市基础设施项目由地方国有平台公司主导或与央企合作推动。虽然这些基础设施项目大都由国有企业总包，但相当份额的工程被外包给了利益关联的民营建设商，并在工程款结算后进行利益再分配。这种“国企总包、私企分包”模式之所以成为寻租的主要方法，恰恰是因为相比于贪污、挪用等传统寻租方式，通过公共项目支出进行利益再分配的寻租更难进行有效的监管。

中纪委曾经明确指出，“近年来，不少省、市、县成立了‘城投’‘交投’‘水投’‘文旅投’等地方国有平台公司，在地方经济发展中发挥了重要作用。然而，一些平台公司偏离设立初衷，有的利用政府项目、政策倾斜、资金集中的业主优势，在工程发包中暗箱操作；有的在融资、举债过程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理经营上冒用身份低价承包、高价租赁，肥一己之私。”结果是有的县2020年查处的腐败案件70%发生在平台公司。投融资平台公司作为主要承担政府投资项目融资功能的经济实体，成为资金、土地、股权等公共资源相对集中的“富集区”，也是违规融资担保、违规借款、违规举债投资等问题的“高发区”。

要化解这些债务其实不可能有什么灵丹妙药。虽然降息有一定的操作空间，但即使降息后也只是缓解，而不能从根本上解决问题。

通过债务置换化解地方债务问题确实可能引发道德风险。实际上，2015年后那一轮债务置换给了地方政府一定的喘息空间，但并没有遏制地方债务的进一步增长。应该说，之后中国政府又进行了两轮刺激，包括2016年大力推动的棚改以及2020年上半年新冠疫情暴发后的货币宽松，都是由中央政府启动、地方政府积极配合推动的。所以，过去十几年地方政府债务如此快速地增加，本质上还是一个体制性问题，是中国现有发展模式和地方政府推动经济增长方式所带来的。经济增速一下滑，地方政府就会对中央施加放水的压力，而中央政府也习惯性地推动货币刺激。在这个过程中，本来应该进行的结构性改革，比如打破能源、原材料行业国企行政性垄断的改革，以及打破地方政府住宅用地垄断供应体制的改革，就很容易被放在一边，甚至原来一些打破垄断的趋势也开始逆转。实际上，2009年后，国企在能源、原材料行业的垄断，以及地方政府对商住用地的垄断不仅没有被打破，反而进一步强化了。 

澎湃新闻：当前企业和居民资产负债表衰退，如辜朝明等人建议加大财政支出力度，他们提出，“在民间支出意愿很低时，政府应该出动花钱。”但也有人如魏加宁等认为，结构性改革更为治本，因为财政政策会进一步带来债务问题。您怎么看？ 

陶然：实际上， 观察中央和地方政府的显性和隐性债务的快速增长，可以发现过去十几年间，我们政府一直在主动花钱，不仅政府财政支出年年提高，各级地方政府通过央企和国企从国有银行系统的借贷进行了各种大规模的公共设施和基础设施建设，高铁、地铁、公路、工业开发区、新城区建设都已经严重过度、整体投资的回报率极低。换句话说，我们的各级政府早就在主动花钱，很多地方政府或早已出现了利息支付困难，资不抵债的问题。 在这个情况下， 通过中央来加杠杆，也就是通过政府来花钱解决问题可能会进一步加大无效建设。民间投资之所以意愿低下，主要还是因为好的投资机会短缺， 民间资本可以自由进入的行业都出现了严重的产能过剩和内卷，房地产市场又因为过去几年的调控而出现信心不足。 在这种情况下， 无论是货币政策放水，还是中央财政加杠杆的效果都未必能达到预期。只有通过结构性改革才能稳定民营企业信心，同时带来经济的长期可持续增长。 

这里的结构性改革，首先是要打破几个主要行政性垄断行业、如钢铁、煤炭、电力、石油石化等上游制造业和诸如交通、电信这类高端服务行业的国企垄断，需要在这些垄断性行业让更多的民营企业实现准入，并展开更加充分的竞争。具体做法可以考虑对现有很多效率不高或者该出清而未出清的国企进行拆分以加大竞争，这个过程中可以将一些国企的股权出售给民营资本，各级政府则可以利用资产出售的收入还债和充实社会保障资金。 

另外一个改革就是土地制度改革，当前关键的改革突破口在于切实打破地方政府对住宅用地的垄断供应，但找到这个突破口并不意味着就可以圆满地解决问题，当前推动城市土地市场化改革面临的主要挑战是地方财政高度依赖住宅用地的净出让收入，而主要人口流入地城市的房价已经到了超高水平。如果打破地方政府垄断的力度太大，比如推动集体建设用地直接进入住宅用地市场，那么不仅地方财政马上会遭遇到重大的冲击，房地产泡沫大概率也会迅速破裂。因此，即使改革的方向对了，改革的突破口也找到了，仍然需要设计巧妙的政策来实现改革力度的精准拿捏。

比如，一个打破地方政府住宅用地垄断供应的解决方案，就是在允许地方政府继续利用储备土地提供住宅用地的同时，中央政府要求地方必须从现有城市的存量低效用地中以挖潜方式提供一定比例的新增住宅用地。我们的调研表明，上述城市住宅用地供应的创新模式是在充分考虑地方财政对住宅用地出让金高度依赖现状的基础上，通过上级政府施加的一个合理要求来引导地方将城市存量低效用地的一部分转化为住宅用地。这个以“增量供地和存量挖潜并重”增加城市居住用地供应的创新模式不仅能够调动所有集体经营性建设用地和国有存量低效用地业主的供地积极性，还可以在对“土地财政”收入不产生过大影响的前提下实质性地打破地方政府对住宅用地的垄断，最终实现城市住宅用地和住房供应的有效增加，在拉动经济增长的同时逐步缓解房价泡沫及其隐含的巨大金融风险。 

澎湃新闻：化解地方债务，如果不能按照过去中央对地方进行债务置换等传统的办法，那你认为哪些办法可行？ 

陶然：我觉得应该尽快下定决心推动全国范围内的政府债务重组，与此同时，有步骤地对连利息都还不起的地方政府开展较大规模的财政重整。换句话说，需要在全面摸清地方债务存量的基础上，由中央政府进行统筹，对那些负债过高、利息也难以支付的地方，中央政府需要采取多种措施，包括发行国债，变卖央企资产等方式来承担地方政府的部分债务，但与此同时，中央必须在债务重组的同时要求这些地方政府进行财政重整。

换句话说，中央可以在承诺承担部分地方债务的同时，必须要求地方首先变卖所有可变卖的资产还债，同时严禁地方开展新的基础设施建设。换句话说，中央政府同意承接部分地方债务的基本条件，是地方政府必须全力推动减员增效，地方财政收入只能用于保基本运转和保基本公共服务，任何多余资金必须全部用于还债。当然，中央政府还可以考虑与以银行为主的债权人协商，实现部分地方债务的降息和展期，以此为中央统筹制定全国债务重组方案创造条件，确保国民经济与金融安全的底线。

与全国性的债务重组和地方财政重整相结合，中央和地方政府还必须坚决推动结构性改革，主要是国有企业和土地制度改革。在各方达成共识的前提下，中央和地方政府可尝试变卖部分国有企业股权取得部分资金还债，并以此为契机有效打破行政垄断性行业的国企垄断。在土地制度改革上，则需要在实现房地产市场稳定之后，明确推动相应的土地改革措施，逐步打破人口流入地城市的地方政府对住宅用地供应的垄断，增加住宅用地以及商品房、租赁房供应，逐步缓解这些城市的房地产泡沫。

总之，只有尽快通过全国债务重组和大范围地方财政重整，才能防止债务问题演化为大规模经济和金融危机。 在此基础上， 仍然需要推动市场化改革的方法来拉动经济增长，增加就业，最终才能做大国民经济总量，做大金融系统资产总量，为降低不良债务比例，化解金融和经济的系统性风险，实现中国经济的软着陆和长期繁荣创造条件。