专访刘俏：当前财政政策空间仍较大，可在统筹考虑前提下用国债置换地方债

北京大学光华管理学院院长刘俏  澎湃新闻记者 周頔 摄

提振需求、扩大消费已成为当前经济工作中最重要的任务之一。近期多部委联合出台多项宏观政策，加力促消费、扩内需、畅通经济循环。

总需求不足的核心原因是什么？如何畅通生产到消费的经济循环？宏观政策又要如何加力？

8月2日，北京大学光华管理学院院长刘俏围绕上述话题接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者的专访。

刘俏表示，当前经济恢复短期需要依靠财政政策通过转移支付直达需求端，而宏观政策也要考虑跨周期调节的远期目标。要加大向关键节点领域进行超前的部署、大规模的投融资，要向基础科研领域加大投资力度，从而维持全要素生产率增速增长。

刘俏认为，我国当前还拥有较大的财政政策空间，可适当提高财政赤字率、提高债务水平。可发行30年期甚至50年期的超长期国债、可通过转移支付机制为社会最低收入人群直接进行收入补贴。此外还要推动户籍制度、社保制度、保障性住房制度的改革，让常住人口、农业转移人口成为城市户籍人口，享受平等的公共服务。

对于化解地方债问题，刘俏赞同在统筹考虑的前提下用中央政府债务置换地方债，他表示：“此时要考虑的第一性问题不是道德风险，而是‘激活经济运行，修复地方政府资产负债表，逐渐恢复地方政府偿债能力’。”

新旧动能转换正在加快推进

澎湃新闻：需求收缩、消费不足是当前经济运行面临的突出矛盾。总需求不足的核心原因是什么？

刘俏：经济总需求不足至少有以下几个因素：

首先是疫情带来的疤痕效应还未完全消退。当前疫情防控工作已经平稳转段，但疫情对企业和家庭带来的冲击还需要一些时间恢复。

其次是居民部门资产负债表质量下降。在中国居民的财富构成中，住房资产占据了约60%的份额，疫情期间全国二手房价格平均下降了近20%，这也就意味着居民家庭财富遭遇了减值，特别是很多三四线城市的房价降幅并不低。居民财富有所减损就一定会降低消费能力，同样也会对消费意愿、消费信心带来很大影响。

再者，市场对未来预期不稳、信心不足也影响了内需扩大。疫情三年来我国GDP平均增速只有4.5%，低于预期的潜在增长率，这对企业资产负债表带来了不利影响。1.6亿个市场主体很大一部分是中小微经营者，他们这几年的生存情况并不理想。近期，光华管理学院张晓波老师正进行一项样本量超过5万家中小微企业的抽样调查研究，目前完成调查的中小微企业经营者对下半年的预期不太乐观。

此外，近年来我国的外部环境也发生了巨大变化，外部需求有所下降。西方国家实行的“去风险化”战略也导致了我国出口再次面临很大压力，而全球产业链供应链也正在出现一些结构性变化。这些都对我国的进出口贸易带来了一定影响，特别是今年上半年，我国的出口增速表现并不尽如人意。

澎湃新闻：从国家统计局公布的数据看，当前我国物价持续走低，但总体失业率维持相对稳定，进出口、社零、规上工业增加值等都在同比恢复增长，但需求端为何没能实现持续性的、更大力度的反弹？当前面临的需求问题，主要是周期性使然还是特殊因素导致的？

刘俏：当前总需求不足呈现结构性分化的特点，在有些领域尤其脆弱，供给与需求之间错配还在加剧。我们通过调查了解到，当前微观基础层面的情况与宏观趋势层面之间产生了一定的脱节和背离。

衡量需求主要看有效需求，是具有支付能力的需求。受多重因素影响，很多人这几年没有能够实现预期收入增长，对未来经济预期相对负面，自然消费能力与消费意愿都会受到影响，这在供给端就体现为“生产过剩”。

通常大家习惯于用“三驾马车”去衡量经济增长，但从学理上看，消费、投资、外贸等指标都属于内生变量，会受其他经济变量的影响，用这些指标分析经济问题往往不能剖析到最本质的原因。

刚刚谈到了疫情的疤痕效应、居民与企业资产负债表受损、外需减弱等等因素，而在这些连锁冲击背后还有更深层次的原因：中国正经历百年未有之大变局，新旧动能转换正在加快推进。

根据索罗模型，全要素生产率增长是推进经济增长最重要的驱动力。当一个国家完成了工业化进程，就很难继续保持很高的全要素生产率（TFP）增长。要保持中国经济健康稳定发展，要实现中长期经济发展目标，应对TFP增速下降，就必须寻找经济增长的新动能。在要素投入领域，劳动力要从提高数量转变为提高质量，而资本投入则需要找到新的节点行业作为增长点。

当前传统动能对经济的拉动作用正在减弱，而寻找并推动新动能崛起还需要一定的时间。

经济增长压力越大，就越需要把过去发展过程中识别出来的一系列阶段性问题解决掉，把宏观政策发力点所锚定的变量，从短期的简单增长目标转换成中长期国家经济核心增长力领域，这样才能实现可持续的高质量发展。

“再工业化”、 “新基建”、“碳中和”等基础核心行业领域，都可能成为新动能的节点行业和上游领域，成为TFP增速的来源。然而，这些行业的发展不仅需要时间，同样也需要巨量投资推动，保持投资强度非常重要。然而，当前整个市场的信心不足，对这些关键领域的超前投资也缺乏动力和意愿。

刺激一定要直达需求端

澎湃新闻：您怎么评价过去几年间投资对经济增长的拉动作用？加大投资的政策显效周期有多长？通过投资能解决当前经济面临的困境么？

刘俏：当前经济依然面临三重压力，特别是需求收缩超出此前预期，这与投资不足是有关系的。比如房地产投资下滑，其所延伸的上下游产业也会产生连锁反应，投资不足就会导致需求不足，进而导致资产负债表趋于恶化，最终加剧了对未来的负面预期。

谈及投资，我们总将目光局限在几个特定领域里，主要是固定资产投资。但在我的理解中，投资是个相对广义的概念，比如对人力资本、对科研、对公共服务体系等等的支持都可以视为投资，而不只是传统意义上的工程基建。投资的产业链领域越长，对经济所能起到的带动作用就越大。

面向2035年“基本实现社会主义现代化”的目标要求，当前我们需要投资一些新动能的产业，来填补包括房地产在内的传统动能的下滑。因此，我一直建议要加大向关键节点领域进行超前的部署、大规模的投融资，要向基础科研领域加大投资力度，投资强度至少要达到能抵消传统动能退坡的量级。

如果单从商业价值看，可能一些人会认为投资回报太低了，可能民营资本对这些领域没有信心、暂时没有商业回报模式，这就要求政府主导的公共资本去推动，同时也要给民营企业留出公平进入这些领域的机会。要建立一个公平的评估体系，除了考虑商业价值，也要考虑社会价值。这也对地方政府官员的考核机制提出了改革目标，一方面要建立长周期、跨周期的考核，另一方面要针对不同情况建立相应的约束和激励机制。

对于新能源、人工智能（AI）、大数据、大国工业等等可能成为节点的行业加大投资，再改善营商环境，提升民营企业信心，让那些具有企业家精神、企业家才干的人在这些行业创新发展。

但从短期内拉动经济回升的角度看，这些投资的边际作用可能会比较弱，可以说指望这些投资拉动经济的效果不会特别显著，所以短期还是需要依靠财政政策。刺激一定要直达需求端。

可以适当扩大政府债务率

澎湃新闻：在宏观政策层面，您怎么看当前提振需求、刺激消费的各项政策措施？除了现行的政策外，您还有什么建议？

刘俏：对于当前的政策措施我可能会有三点担心：第一，是否已经很充分地认识到问题的严重程度；第二，面对新动能，政策路径是否还会局限在以前的思维框架模式里？第三，面对当前问题，政策实施是否还会犹豫不决？

我认为现在决策部门一定要转换政策思维方式，现在已经到了新旧动能转换的关键节点，需要尽快推进一系列滞后已久的结构性改革。而对于短期的宏观政策，关键在于让经济能够重新恢复到正常的循环中，其中有很多可以产生很好效果的政策工具。

比如，可以适当扩大政府债务率，可以更大力度增加长期国债或者特别国债发行。适当扩大国债规模，推行积极财政政策的空间非常大，可以考虑发行30年、40年甚至50年的超长期国债、特别国债等。当前我国居民流动性财富总量约为200万亿元，其中在资本市场的约80万亿元，其余120万亿元都以不同形式的储蓄存在。如果能将其中一部分财富用长期国债等方式置换出来，给一个相对合理的利率，以中国的政府信用水平，是可以获得很巨量的财政政策空间的。

今年初美国联邦政府就已经触及了31.4万亿美元的法定举债上限。2022财年末，美国国债上限规模占其国内生产总值（GDP）百分比已飙升至125%。而相比之下，我国的债务率并不高。财政部数据显示，2022年末我国中央财政国债余额与地方政府债务余额共计60.93万亿元，假设再加上30万亿可能的城投债、隐性债，相比于2022年121万亿元的GDP总量来说，债务率也不足75%，还有充足的发债空间。

可以适当增加财政赤字率。今年政府工作报告指出赤字率拟按3%安排，如果扩大一些赤字空间，增加GDP的5%的财政投入，总计6万亿元左右，就能解决好多问题，比如在统筹考虑的前提下可以用中央政府债务置换地方债。

澎湃新闻：关于化解地方债问题，中央政府是否要下场的争论非常激烈，一边可能产生系统性金融风险，另一边可能产生的道德风险。您怎么看这个问题？

刘俏：现在一些地方政府的债务问题比较严峻，此时要考虑的第一性问题不是道德风险，而是激活经济运行，修复地方政府资产负债表，逐渐恢复地方政府偿债能力。

中央债务置换地方债要有所区别，地方债中有一部分是地方政府拖欠企业的经营性账款。如果让企业持续负债经营，会降低企业的投资信心。像这种经营性的地方债务就应该大胆置换。让很多企业活下去，激活经济运行的循环。

如何提振消费

澎湃新闻：在过去很长的一段时间里，中国快速推进城市化带来了农村转移劳动力和新市民消费群体，也成为推动内需扩大的重要力量。然而当前我国城镇化率已超过65%，已经进入城镇化全面减速阶段。中国的城镇化还有多大空间？您怎么看城镇化红利减退对内需的影响？

刘俏：城镇化进入减速阶段或许是个伪命题，因为当前我国的城镇化率超过65%是按照常住人口来计算的，而如果以户籍人口来计算，这部分的比例就还只有47%，二者之间有18个百分点的差距。未来中国推进城镇化，必须要解决两种城镇化率指标统计口径的差异，这涉及近2.5亿人在城市的生存和发展问题。

有研究显示，不拥有户籍的居民，其自身的身份认知是非常敏感的。在对身份敏感的过程中，他的经济决策会趋于保守，对消费的影响是巨大的，对于没有户籍的居民而言，往往不能平等地得到公共服务，这种情况下消费意愿往往较低，消费能力也无法得到充分释放。

我国的农业从业人口数量占总人口数量约24%，但只贡献了不到8%的GDP，到2035年实现社会主义现代化之后，基本上农业在GDP占比会降到3%-4%，而农业从业人口则可能只有总就业人口的5%-6%，这就意味着未来15年，将会有近1.5亿人发生跨地区、跨行业的重新配置。

让在城市常住但无户籍的2.5亿人与未来从农业转移的1.5亿人在城市待下来，那么他们将带来可观的消费，也会由于人的聚集而产生很多需求。当前中国需要真正在制度层面改革，从而消除对这4亿人的软硬性约束——比如户籍制度改革，比如社保和公积金制度改革，比如保障性租赁住房政策等等。

澎湃新闻：从域外经验看，伴随着经济社会结构转型、人口老龄化加剧，一些国家和地区进入了“低欲望社会”模式，需求明显下滑。与此同时，随着国民收入提高，边际消费倾向也在递减。我国是否也面临这种因素的影响？扩大消费的空间还有多大？

刘俏：两年前，光华研究团队曾经做过经济学模型测算，到2035年我国65岁以上人口规模可能要在总人口中的比重达到23%，几乎每4个人中就有一个是65岁以上老人。而2035年我们预期的人均购买力水平大约是日本2004年的水平，那时日本的老龄化率是14%。这两年随着生育等数据更新，似乎老龄化的速度还有加快的趋势，这是个蛮严重的问题。

但我并不认为我国会进入“低欲望社会”，因为目前收入水平还是太低了，还有很多人没有被基本的公共服务覆盖，他们被压抑的需求其实有很多。比如，14亿中国人中，有多少没有护照，有多少没坐过高铁、飞机，有多少一辈子没出过自己的城市，这些不是“低欲望”造成的，相反我更担心无法满足人们需求而带来的社会问题。

澎湃新闻：疫情期间，您曾多次呼吁政府要发消费券、甚至可以考虑发钱。当前有效需求不足延续，您是否还建议财政通过“发钱”来提振消费？

刘俏：长期以来，我国居民可支配收入只占GDP的43%，居民消费占GDP比重约38%，而美国的居民可支配收入占GDP比重能达到65%以上。居民消费占GDP比重更是高达70%。

要支持需求改善，长期来看要改变收入分配结构，提高居民收入，而要短期见效则必须采用转移支付直达需求端的方式，发消费券、发现金都会是一个不错的选择。

有统计数据显示，我国有约2.8亿人年收入不足8400元。如果采用财政直达机制，给2.8亿人每人每年补贴1万元，将年收入从8400元提升至18400元，相当于月收入从700元提升至1500元。我相信大部分人会把这些钱用于消费，可以预见，很多此前长期没能满足的刚性需求可以在财政转移支付之后得到释放。比如，从每月吃一次肉变成每周吃一次肉。

可能会有人担心给贫困人口发钱会面临交易费用陷阱、面临基层治理能力水平的问题。其实我们已经有了很好的触达机制，疫情期间的健康码都能推广，现在或许可以集成数字人民币功能，让健康码发挥余热。

2.8亿低收入群体每人补贴一万元就是2.8万亿元，如果这些资金全部用于消费，相当于增加了7%的社会消费品零售总额。而消费又占中国GDP的60%，也就是能实现4.2个百分点的GDP增长。2.8万亿可以从财政赤字来，通过发行发放国债、特别国债获得资金等等。

此外，中国居民的财产性收入占比只占到GDP的4%，远低于美国16%的水平，提高资本市场、银行理财等金融服务水平也是改善居民收入的一个重要渠道。

还需要再次强调，我们宏观政策特别是财政政策制定的思维方式需要转变。

一方面要充分认识财政政策的空间。应将宏观政策锚定为我国的整体价值而非GDP，这将为财政政策和货币政策的积极实施提供更为开阔的空间。

另一方面，我们的宏观政策目标除了要解决短期问题，还要服务中国式现代化这个跨周期长远目标，这就要求推动节点领域投资，加速新旧动能转换。