床位式保障房，能否包容更多务工人员？

今年，上海计划在保障性租赁住房项目中，面向外地务工人员和蓝领工人打造一批“新时代城市建设者管理者之家”标杆项目，以床位模式开展保障房供给，月租金以500-1000元为主，让一线劳动者感知城市温度。

将床位纳入保障房租赁，关注低收入者的切实需要，这是城市包容性的体现。目前，上海已筹措约1.1万张床位，其中形成供应约0.7万张。对于广大务工群体，这个供给数量还不多，在此背景下，准入机制的公平性将直接影响该公共政策的公平性。

那么，谁能入住保障房床位呢？

“蓝领公寓”发展的四个阶段

首先，我们梳理了上海面向外地务工人员、蓝领工人的宿舍型住房保障政策。它的发展历程主要经历了四个阶段。在过去的历程中，保障房的准入门槛问题也有所体现。

第一个阶段萌发于2002-2003年，以嘉定区马陆镇 “希望经济城”开发区为代表，它开始建设了可容纳3万人的“民工公寓”。

永盛公寓 微信公众号@租房上青客 资料图

其中，第一个投入使用的是永盛公寓，采用 “政府搭台、市场运作、社区化管理”的运作模式。2005年，投入使用仅1年，入住的辖区企业人员就达6000多人，入住率超过80%。

第二个阶段是2008-2012年，工业乡镇、产业园区为本地务工者建设公寓形成了制度。但随着原有村镇工厂的搬迁或倒闭，服务性产业从城市中心扩散至近郊，这些公寓经历了一次“升级”，反而让农民工退回到群租市场。

一篇《新生代农民工居住调查：从民工公寓退回至群租》的文章提到了马陆民工公寓的“变质”——引进专业的社会租赁公司，通过代理经租的方式，导致了将民工公寓转型成为白领公寓，挤压了低收入外来务工人员的居住空间。

除此之外，务工人员想要入住公寓还有一个隐藏门槛——必须要有“单位”。例如2008年建成的高东公寓，是上海浦东新区首个外来务工人员集中居住区，为了解决周边船厂（上海外高桥造船有限公司）、工业园区的外来务工者、产业工人的居住问题。

但公寓很快由船厂专门包下，专供本厂工人。并且该公寓只有不到3000的床位，对于船厂的 2万员工，已不算多。那么，不在这些大制造厂工作的、零散进入上海的外来务工者更没有了机会。

第三个阶段是2016-2021年，部分房地产开发企业和住房租赁企业通过新建、改建方式，发展了一些宿舍型、公寓型租赁住房。以安歆公寓为例，部分公寓甚至位于虹口和徐汇等中心城区。

但各地执行标准不统一，“商改租”“工改租”等非居住房屋改建为集中式租赁住房的项目，审批往往无法受理。这导致市场本身的准入门槛较高，增加了开业的成本。

并且，为追求入驻率的稳定和长期盈利，以安歆公寓为例，虽然面向个人开放租赁，但主要采取与大企业合作的形式。比如虹口区西江湾路760号的安歆公寓，导致实际的入住者是万豪酒店、陶陶居餐饮、顺丰、万科物业等的员工。但好在公寓位于市中心地区，居住者不需要远距离通勤。

第四个阶段是2021年后，住建部和上海市先后发文，构建多层次租赁住房体系。其中，宿舍型和超小一室户的公寓的供给对象偏好保安、市政等公司，可吸纳外地务工人员。

这里构建兜底性质的宿舍，也可提升城市外来人口管理效率。它的更高一级是廉租房，个别地区甚至试水租售同权。这让城市的“后来者”有了暂时定居的渠道。

待解决的问题

不过，“新时代城市建设者管理者之家”供应规模还较为有限。如上所述，上海市目前已筹措约1.1万张床位，其中形成供应约0.7万张。

据《上海社会发展报告蓝皮书2017》，彼时，上海15~34岁的新生代农民工突破500万人，以此规模参考，现在的农民工人员应也以数百万计，仅靠保障房的床位数量杯水车薪。

中建·幸孚+公寓 微博@中国建筑 资料图

当下土地供给更多位于城郊，政府供给的宿舍型保障房更多在五大新城建设，例如首批揭牌的中建·幸孚+公寓便位于松江。

但许多务工者主要在中心城区开展家政护理和维修等工作，毕竟中心城区人口密集，且人口和住房的双重老龄化最为严重，有许多需要服务的场景。这类服务需求时间灵活，因此居住在远郊，这类工作人员生活并不便捷。他们更倾向于中心城区，哪怕居住条件较差的房屋。但中心城区里“简陋但便宜”的居住空间，也随着城市升级越来越少。

同时，保障房的配给依然偏好国企或合作的外包公司，即向B端倾斜，面向个人申请的门槛依然较高——虽然使用“一网通办”可以注册，但许多中老年以及低学历群体，其实很难知晓该路径。

另外，随处可见的“零工经济”从业者，因为没有真正的“单位”，如果服务的平台不愿意担保，他们大概率被这个系统忽略。

失去或缺乏“单位”身份就只能自行解决问题，这些务工人员只能寻找城郊的城中村，或者城内的老破小，或者大户型的群租来降低居住成本，只有部分对品质有追求的年轻人才会选择长租公寓。

因此在未来的政策引导中，需要考虑如何降低保障房租赁门槛，让一些中老年人和低学历者能够通过他们最熟悉的平台找到路径。让准入门槛不受工作品类和就业模式的限制 ，方能打造真正更包容、分层次的保障房体系。

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