危机管理如何突破协调难题

科技革命、全球化、经济发展和政治民主化使人类社会不断进步，但与此同时也使社会风险日趋凸显。无论是自然灾害还是人为造成的事故，世界各地都在频繁发生各种各样的危机，并对社会秩序构成挑战。

通常来说，危机是一种难以治理的“邪恶问题”（wicked problem），具有高度不确定性、高度不可预期性、高度复杂性等特征。这意味着危机往往牵一发而动全身，需要不同层级、不同部门和组织的通力合作。与常态下的明确分工合作不同，危机状态往往要求各个政府部门和其他组织能够协调起来并共同应对。

当突发事件发生时，往往需要政府部门之间通力合作。与此同时，也要求政府部门同其他组织协同应对。因此，如何加强跨部门的协调能力，就成为提升危机管理水平的关键问题。对中国这样的大国而言，协调在危机管理中更为重要，但与此同时也面临更大的挑战。特别是地震、洪水、空气污染等一些具有跨域色彩的危机，往往涉及多个地区和领域，由于需要同不同级别、职能和属地的政府部门去协调，就对政府的危机管理能力提出了严峻的挑战。

一、危机管理的协调类型

尽管政府部门需要协调方方面面，但是可以从纵向（垂直）和横向（水平）两个维度加以分析。组织的劳动分工可以是纵向的（不同层级），也可以是横向的（不同部门和地区），组织的协调也因此可以从纵向和横向两个方面加以分析。在最近的一项研究中，我们构建了一个理论框架，将横向协调与纵向协调整合在一起，据此解释危机管理的模式和绩效。

如图1所示，纵向和横向的协调程度都可以分为两种情况，即高或低，据此将协调情况分为四种模式。

在左上角，危机管理的特点是垂直协调程度较高而水平协调程度较低，上级政府部门各自独立协调对应的下级政府部门。在这种情况下，危机通常属于某个具体领域或范围，自上而下的命令和自下而上的报告是其主要协调方式。一些常规性的、具有可预测性和区域性的危机往往属于这种情况，通常由具体部门按照应急预案响应即可。在这种情况下，不同部门和地区的职责比较明确，并能够按照预定安排通力合作。这种危机状态的典型案例是矿难、空气污染。

在右下角，情况则和左上角恰恰相反。在这种危机状态下，同级的各个部门相互协调程度较高，而不同层级的协调程度则较低。因此，危机管理主要是在同级政府内部协调多个部门，典型案例包括台风、洪灾、水污染等。

在右上角，危机管理既需要高度的横向协调，也离不开高度的纵向协调。在这种情况下，危机往往呈现独特、不确定和跨域的特征，需要各级各类组织的综合协调。这种危机的典型案例包括恐怖主义、地震、流行病、群体性事件等。

最后在左下角，危机管理的协调是脆弱和碎片化的，横向和纵向的协调程度都较低。这可能是由于多种原因造成的，比如政府部门的权威不强或利益冲突，导致协调难以推进。也有可能是危机局限于非常具体的某个领域或区域，基本上不需要不同层级或部门的协调。这种危机的典型案例包括火灾、食品安全等。

二、京津冀地区的危机管理

我们利用京津冀地区的四个危机管理案例，来说明不同的协调模式及其绩效。这四个案例是：2016年7月19日发生在河北省的洪灾；2015年12月北京市的空气污染红色预警；2015年8月12日的天津市爆炸案；2012年7月21日，北京市因暴雨导致的水灾。

之所以选择京津冀地区的这些案例，主要是考虑它们带有典型性，可以反映四种协调模式。与此同时，研究人员可以获取相关资料并进行就近访谈，了解危机管理的协调情况。

2016年7月19日，河北省多地爆发洪灾。这个案例的典型特点是横向协调程度高而纵向协调程度低（图中右下角）。这场危机的主要挑战是缺乏准备和预防，因为该省过去二十年没有发生如此大的洪灾，无论是地方政府还是普通民众都缺乏充分的准备和认识。相对来说，危机的应对和营救不是主要问题，因为最关键的是需要自上而下地传达信息并及时应对。与此同时，政府部门需要做好民众的预警和疏散工作，而这是该案例未能充分做好的一点。

2015年12月，北京市政府先后两次发布空气污染红色预警，并采取多项临时应急措施治理严重的空气污染。由于应急预案的内容详实且部门职责明确，所以各部门都能按照各自的任务进行空气污染防控。依靠自上而下的强有力推动，此次红色预警立竿见影，使空气污染得到及时改善。但是，各个部门之间的协调不多，因为空气污染的成因和应对尚存不确定性，各方面仍然缺乏共识。因此，这是典型的纵向协调程度高而横向协调程度低（图中左上角）。

2015年8月12日，天津市滨海新区天津港一家公司的危险品仓库发生爆炸。化学爆炸的不确定性和天津港本身的管理关系错综复杂，决定了这次危机管理需要来自纵向和横向的强力协调（图中右上角）。依据媒体梳理，天津港由天津港（集团）有限公司负责经营管理，天津港的行政职能由天津市交通运输委员会负责，这两个部门和企业皆受天津市政府管理。但是在具体操作层面，天津港的公安队伍由交通部、天津市公安局和天津港集团三方任命，天津港的消防支队不隶属于公安消防系统，而天津港的危险品作业受到交通部旗下部门的监管。由于上述管辖权的错综复杂，加之消防员对如何处置危险化学品缺乏认知，导致大量消防员无辜牺牲。一开始天津市组织了应急响应指挥中心，但很快就由公安部和国家安全生产监督管理总局（现应急管理部）接管，进一步强化危机处置的纵横协调。

2012年7月21日至22日，北京市降下史上罕见暴雨，因相应的危机管理在纵向和横向两个维度的协调都出了问题（图中左下角），这场暴雨引发的洪涝灾害最终造成79人遇难，经济损失近百亿元。尽管气象部门准确及时地做出了预警，但是政府相关部门却未能快速响应并有效实施应对，致使许多民众得不到及时营救。

三、危机管理如何协调有力？

危机管理成功与否往往很难评判，但仍然有一些可以参考的依据。

通常来说，如果一项危机管理能够按照预先设定的程序进行，将损失最小化，维持秩序并达到政治目标，那么就可以说它是成功的。因此，可以通过危机管理的决策、过程和结果等方面来评价其成功或失败。

从上文对四个案例的简要分析和比较来看，纵横协调对危机管理至关重要。总体来看，上述四个案例在预防和准备环节的问题都比较明显，而在应急处置和恢复环节的问题并不突出。与此同时，现场危机管理的决策和过程也存在问题，特别是天津爆炸案。此外，危机的类型同协调的方式是否匹配，也会影响危机管理的成败。比如，北京水灾中，同级政府部门在横向协调方面暴露的问题非常明显。

在一次次大灾大难面前，中国政府整体而言表现出了较强的应急管理能力，并逐步推动应急管理体系的建立健全。比如，在2008年的汶川地震中，在受到地震影响的地方，各级政府表现得非常出色，都能有效应对危机并进行灾后重建。但是在应对和预防其他危机时，不同地方、不同层级的相关政府部门却表现欠佳。比如，2008年的三鹿奶粉事件，以及今年的问题疫苗事件，都凸显了政府相关部门在危机管理时遇到的问题。政府在不同危机中的表现不同，同纵横协调程度有很大关系。

在今年3月应急管理部成立以前，应急管理主要由各级政府的应急管理办公厅或办公室（应急办）牵头协调，并由相关领域的部门和应急管理指挥中心参与。尽管已经建立了一套相对成形的应急管理体系，但是“运动式治理”的色彩仍然很重。与此同时，相当多的部门同应急管理有关，应急办的身份和协调能力也值得关注，使危机管理的协调问题凸显。对一些重特大危机，政府自上而下的协调能力较强，通常都能迅速处置并有效恢复。但是，各地区和各部门之间的横向协调往往问题丛生，使危机管理的“碎片化”和“孤岛式”色彩明显。如何使危机管理能够呈现“整体政府”的特点，是今后政府加强危机管理能力和合法性的关键。

依据今年3月由十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，先前由13个部委分管的应急管理职责被整合，新组建应急管理部。这为应急管理在中央层面的大部门制改革奠定了基础。今年7月30日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中特别提出要进行职能转变，要求“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。

由此可见，应急管理部的建立有利于信息共享、资源共用、平台共建和联动响应，对于提升国家整体的应急管理能力至关重要。

值得注意的是，应急管理部的建立并不意味着所有危机管理的协调问题就迎刃而解了。随着应急管理部的成立，中央层面跨部门的横向协调问题得到了根本性的改善。但是，考虑到地方各级政府未必会按照“上下一般粗”的模式组建应急管理局，纵向的协调问题可能仍将凸显。与此同时，涉及跨地区和跨部门的横向协调，在危机管理日趋跨域的情况下会更具挑战。

危机管理一方面同政府具备的资源和能力有关，另一方面则同政府的合法性有关。所谓合法性，是指公众对政府部门的态度、支持和信任，它同危机管理的成败息息相关。危机管理的协调既反映了政府的能力，也体现了政府的合法性。因此，除了在结构上理顺危机管理的协调机制和流程，还需要考虑如何提升政府的合法性，使危机管理中的纵横协调得到公众的理解、支持和信任。

[本文原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与挪威奥斯陆大学政治科学系教授Tom Christensen合作撰写。出版信息如下：Christensen, T., & Ma, L. (2018). Coordination Structures and Mechanisms for Crisis Management in China: Challenges of Complexity. Public Organization Review, DOI : 10.1007/s11115-018-0423-9.。由马亮改写为中文。]