赛迪智库｜借鉴国外经验，加快完善中国低碳技术创新政策体系

低碳技术创新是实现碳达峰碳中和目标（以下简称“双碳目标”）的关键举措，是各国“零碳”或“碳中和”政策布局的核心环节。目前，欧盟、日、美、英等全球近140个国家和地区，针对各自重点领域低碳技术需求，均积极开展前瞻性政策布局和战略推进。发达国家实践经验表明，实现双碳目标需要顶层设计与技术创新的良性互动。中国正处于工业化后期发展阶段，仍将长期面临碳排放总量大、基数大等难题。赛迪研究院科技与标准研究所选取拥有完善技术政策保障的欧盟、走在低碳技术创新前沿的日本为典型案例，系统梳理了其低碳技术创新政策布局进程，认为应在完善全方位协同的政策研判机制、构建多维度融合的市场运作体系、深化国内外高层次合作互鉴举措等三方面持续发力，提高双碳政策激发技术创新能力，助力双碳目标如期实现。 

一、欧盟与日本通过政策引领低碳技术创新经验

欧盟和日本推进双碳目标的政策演进历程，可分为三大阶段：萌芽期、探索期、成型期（详见图1、2），期间通过三大举措，持续促进低碳技术创新：一是宏观层面营造能源转型良好环境，二是中观层面利用财税手段引导重点领域技术创新，三是微观层面激发企业创新主体效能（详见表1）。

表1  欧盟、日本三大阶段主要做法

数据来源：赛迪科标所整理  2023，05

图1  日本推进碳达峰、碳中和政策演进图  数据来源：赛迪科标所整理  2023，01

（一）完善宏观政策保障低碳技术创新环境

欧盟和日本长期重视双碳目标中技术创新的关键作用，纷纷聚焦低碳技术进行了系统研究和战略部署，为科技支撑双碳目标营造了良好环境。

欧盟的双碳政策历经三大阶段，逐步将促进低碳技术创新提升至核心战略层面。一是1973-1990年间，推动能源结构转型的萌芽期，累计出台5项国策，开发利用可再生能源，提高天然气对煤炭、石油的替代能力，降低核能使用比例，推动欧盟能源体系从传统能源向可再生能源转型。二是1991-2017年间，提升前沿技术创新水平的探索期，连续出台15项国策，大力发展负排放技术、碳汇技术、碳捕集等技术促进减排，积极构建碳排放交易市场，持续调整能源市场结构的同时，大力推进新能源产业发展。三是2018年至今，全方位保障低碳技术研发的成型期，共发布10项国策，从《欧盟2050战略性长期愿景》到《欧洲气候法》出台，逐步将可再生能源、碳汇、碳捕集等碳减排技术研发提升至核心高度，确保所有政策都围绕绿色技术投资、保护自然环境展开。 

图2  欧盟推进碳达峰、碳中和政策演进图  数据来源：赛迪科标所整理  2023，01

日本促进低碳技术创新的双碳政策同样历经三大阶段。一是1970-1979年间，解决环境污染和能源危机的萌芽期，累计出台7项政策，助力日本环境政策在石油危机背景下向新能源技术开发倾斜，通过产业结构与能源结构调整，降低对进口能源的依赖，形成碳减排关键核心技术自主可控的发展体系。二是1980-2017年间，推动绿色能源技术和产业转型升级的探索期，接续发布15项政策，聚焦绿色能源、绿色技术，推动交通能源、建筑碳汇、环保汽车、海上风能发电等行业发展，2013年日本碳排放达峰，经济增长与碳排放逐渐脱钩，但实现碳中和目标压力较大。三是2018年至今，全面提升前沿碳排放技术水平的成型期，出台4项重要政策，围绕可再生能源、氢能、核能、碳捕集利用和封存、储能、智能电网等重点绿色技术，深化推广应用，进一步推动了碳中和技术发展。

（二）强化财税支撑重点领域低碳技术创新

利用财税政策引导各行业领域低碳技术创新，是欧盟和日本重要的碳减排方式之一。期间有效提高了清洁能源领域研发水平，重点发展了CCUS、储能和氢能等关键技术。

欧盟着力通过政策引导低碳技术创新。萌芽期确立了沿用至今的“污染者付费”原则，采取强硬措施倒逼低碳技术研发。后用财税补贴举措，对利于环境污染治理、节能减排的高技术产品与服务提供税收优惠。如：瑞典1975年开始每年补贴生物质燃烧与转换技术的研发，有效促进了相关主体的低碳技术发展。探索期，欧盟一方面提出碳税、能源税等环境税措施，另一方面，对绿色能源开发利用，补贴、拨款支持碳捕集技术类项目开发、成立气候基金以投资绿色产业等激励手段，推进新能源项目与碳减排项目的开发与应用，如：2009年欧盟资助10亿欧元批准6个全流程CCS项目，后投资2100万欧元推动LEILAC项目发展直接分离煅烧技术，减少了水泥和石灰生产过程中60%碳排放。2018年至今的成型期，欧盟各国继续推进能源税、绿色金融、新兴低碳技术投资等举措，如：2020年1月，欧盟委员会决定十年内资助至少1万亿欧元支持《欧洲绿色协议》中清洁能源安全转型关键创新技术、工业转型关键创新技术、高能效建筑关键技术和智慧交通关键技术等重点领域的低碳科技研发与示范工作。同年，欧盟启动“地平线欧洲”计划，针对气候变化、能源、可持续交通、自然资源等领域的研发创新，定向补贴超过200亿欧元。

日本主要在探索期和成型期展开了“补贴为主、减税为辅”的财税政策支撑行动。通过行政命令、税收、财政补贴、碳交易等手段，增加城市碳汇，推动交通、建筑、工业节能减排，以此维持萌芽时期可再生能源研发转型的技术优势，如：2017年对中小企业补贴10亿日元进一步推动能源管理，同时结合碳排放限额、地球温暖化对策税等财税措施，有效提升了核电、可再生能源、交通运输、技术开发等领域的技术创新水平。成型期，日本持续加大新能源开发利用的财政补贴力度，在《革新环境技术创新战略》中宣布投入30万亿日元促进绿色技术发展，2020年12月颁布《2050年碳中和绿色增长战略》，提出碳中和产业分布图，并要求通过财政扶持、税收、金融扶持等方面支撑技术创新。

（三）激发企业发挥低碳技术创新主体效能

企业是社会碳排放的主要参与者，欧盟和日本在推进碳减排进程中，坚持动员企业参与低碳技术创新的积极性，在推动欧盟整体碳减排方面取得了积极成效。

欧盟充分发挥“市场调节能力”，带动企业主体的全产业链供应链参与低碳技术创新。在萌芽期，制定了评估企业污染物排放标准的“污染者付费”原则，促使企业主动采取减产、优化生产技术、应用污染物吸收技术等减排措施降低污染物排放。探索期，欧盟积极搭建碳排放交易体系，利用市场调节机制调动企业积极性，刺激全产业链采取碳减排措施，涵盖范围从电力与能源密集型工业拓展至航空业，惩罚碳排放未达标企业的同时，提高了绿色转型企业富余碳排放权的经济效益，有效推动了企业开发低碳技术。同时进一步深化“污染者付费”举措，利用供应链成本传递能力，提高企业生产成本并转嫁给消费者，使企业从生产端、市场从需求端都偏重低碳产品，进而促进技术创新。此阶段，清洁能源占比逐步提高，可再生能源的使用率增多，化石燃料占比降低到80%以下。成型期继续聚焦能源、建筑、交通行业的碳排放量，通过继续深化碳排放权交易、财政配套政策等举措，推动了企业自发性加大对能效提高、电气化、新型过程工艺、二氧化碳捕获利用及封存（CCUS）等重点技术的研发力度。2018年，碳排放交易约达17.50亿吨碳排放，约覆盖欧洲39%碳排放，此后，逐年减少2.2%碳排放配额，助力欧盟分阶段实现2030年碳减排55%的目标。

日本积极构建“碳排放市场交易体系”，激发企业自主参与低碳技术研发积极性。在萌芽时期，聚焦环保工厂、企业的可再生能源等低碳生产技术，加大帮扶力度引导企业结构转型。探索期，大力推动企业参与新能源开发利用、创新减排技术、发展绿色产业，同时确立资源排放交易计划、核证减排计划、日本实验综合排放交易体系、东京排放交易体系等阶段性碳排放交易体系，利用市场调节机制带动产业链上下游自愿参与减排活动。据欧委会发布的《欧盟工业研发投资记分牌》数据显示，2010-2016年间，上榜企业绿色发明数量占全球总量82%，日本企业绿色技术发明数量占97%，充分彰显了企业参与低碳技术创新成效。成型期至今，日本持续通过政策引领企业进行新能源技术、储能技术研发工作，确定了海上风电、燃料电池、氢能、核能、交通物流和建筑等14个重点领域深度减排技术路线图和发展目标，进一步保障日本到2050年如期实现碳中和目标，构建“零碳社会”。

二、启示与建议

（一）构建多维度融合的顶层设计环境

一是分步推进低碳技术创新。统筹布局国家中长期科学和技术发展规划，保障技术驱动双碳目标实现的长期性和稳定性。二是部署双碳目标下国家重大科技专项。制定促进商用化的发展蓝图，构建碳减排相关标准认证体系、制定技术规范等，夯实低碳技术创新发展基础。三是推进“政府主导型”政策向“政府+市场化”政策转型。多维度融合市场构建、愿景设计、公众参与度、政府采购等因素，促进技术创新政策从作用于生产者向使用者和消费者延伸，强化多部门联合治理的监管模式。

（二）加大全方位协同的低碳技术研发投入

一是建立低碳技术金融信息管理系统。提升识别高质量低碳创新技术时效，加强绿色金融对低碳技术研发的前期支撑力度。二是制定“财税补贴+提高污染成本”的碳减排配套政策体系与实施细则。分别针对高耗能产业、低耗能产业技术创新情况设置奖励、补贴、减税门槛，将绿色可持续化发展设定为结果导向，提高财税对于研发投入的精准支撑力度。三是鼓励多元化资本参与低碳技术投资。引导风投机构对于低碳工艺再造、负排放改造等关键技术研发投资，多渠道支撑碳减排技术创新。

（三）打造企业主体的低碳技术创新体系

一是推行差异化低碳技术创新政策。鼓励各领域企业依托自有特色进行绿色资源配置、整合，重点表彰实现可持续发展的技术创新型企业，形成行业模范，充分调动市场主体对于低碳技术创新的积极性。二是鼓励企业搭建低碳技术创新平台。实施示范项目、专项工程，建设技术研发中心、工业实验室、碳排放重点环节追溯平台，推动研发成果规模化发展和商业化试验，提升数字化技术在低碳技术创新中的转化应用效能，利用前沿技术建立能耗自测自查体系，完善能耗计量体系。三是完善碳排放交易市场体系。不断将交易主体范围从高耗能产业延展至全产业领域，完善价格体系，探索运用工业互联网、云计算、第五代移动通信（5G）等技术，加强对企业碳排放在线实时监测和交易审核能力，提升碳排放权交易市场的精准监管水平。

（四）深化国内外高层次合作互鉴举措

一是培育国内“先带后”的低碳技术创新增长极。相邻区域间碳排放总量差异相对较小，优秀经验可推广性强。可通过政策引导，将低碳技术创新经验从长三角、珠三角区域向内陆城市分享，加强中国传统能源密集区域间合作，加大支持联合研发中心建设，抓住中国“新基建”机遇，结合基础设施和产业技术能力，促进可再生能源先进技术转移与产业化。二是通过政策引导中国低碳技术国际化。积极参与国际技术竞争和标准制定，获得低碳技术发展优先权，扩大市场范围，通过低碳技术扩散应用，降低创新成本，加速成果转化。三是强化国际人才引进保障。通过“引才、用才、留才”全方位人才政策保障，增加国际人才和知识流动，吸引国际上电气化、新型过程工艺、二氧化碳捕获利用及封存（CCUS）等重点技术人才参与中国低碳技术创新研发、提质升级，赋能双碳目标实现。

（作者崔冰、马涛、何颖均来自赛迪研究院）