村庄开放发展何以可能？

2020年11月13日，江西省鹰潭市，航拍位于月湖区的X002县道（梅里路），农村公路穿梭金色稻田和秀美乡村。视觉中国 资料图

当前，乡村振兴面临如下几个困难。

一是乡村人口减少，部分村庄出现空心化；

二是除少数经济发达村外，作为乡村主体的典型农区村庄集体经济发展不尽如人意；

三是大量乡村经济资源处于沉睡或低效利用状态，难以真正进入经济循环。

在这样一种局面下，要全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，就需要进一步推进村庄开放发展。

村庄开放发展，是指打破村庄固化封闭的状态，通过产权制度改革、空间布局重组和集体资本联合等手段，实现村庄产权秩序、空间秩序的再造。

今天，制约村庄开放发展的一个关键问题，是人们对土地产权制度改革的层次和边界认识不清，总担心改革会对集体所有制形成冲击。实际上，改革开放以来，“集体”已经发生了构造之变，集体所有制的实现形式也在不断更新。在市场经济条件下构建开放性的土地产权秩序，需要根据土地专属社会价值和技术边界的移动来安排集体所有制的实现形式，这一指向有着充分的法理基础和现实依据。

一、构建开放性产权秩序的法理基础

第一，现代社会中总有制的式微具有历史必然性。古典的集体所有制形式，一般称之为“总有制”，这是一种不能分割、不能解体，成员无潜在份额的所有制形式。绝大部分国家的民法体系中都已经取消了总有这一共同所有形态，只在韩国、日本的民法典中还有所保留，但也严格限制了应用范围。改革开放后，我们的土地产权制度改革，其实就是在对集体所有制的这种古典形式不断进行改造，使其逐步适应市场经济的一般规律。

第二，公有制对应的若干法律形态是一个连续的制度谱系。在现阶段，公有制包容了国家所有和集体的总有、合有、共有等多种法律形态（表1）。不同的法律形态实际是一个连续的制度谱系，这些制度可以理解为不同范围和规则下的共同所有，实际运行中共同所有权可能在不同制度形态之间转化。

比如：国家所有，本质上是各级政府法人所有，所有权在不同层级政府间的调整就是一种范围转换；一家私募股权投资基金从有限合伙制转制为公司制，便从合有转变为共有。集体资产股份合作制改革，将资产量化到人、按户实现、户内继承，相当于在一般性合有中增加了“户”这样一个中间性的产权单元；同时，改革允许股份的转让和退出，这已经打破了传统的合有规则，而带有了共有特征。

表1 总有、合有、共有制度的比较

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 第三，所有制与产权之间的范式区分逐步确立。随着改革的深化，人们逐步从理论上廓清了所有制、产权、股份制、市场经济这些概念范畴之间的边界，从而为改革奠定了重要的认识基础。所有制是生产关系概念，产权是权属制度概念、股份制是资本组织方式概念、市场经济是资源配置方式概念。所有制并不是一项具体的产权安排，占有、使用、收益、抵押、担保等产权范畴的内容是建立在市场交易逻辑基础上的，而所有制并不是市场交易逻辑的产物。

二、构建开放性产权秩序的现实依据

第一，以农村居民的居住地划定集体范围的做法已经走到了政策执行的尽头。初建集体所有制时，是以当时农村居民的居住地来划定集体范围的，一个个大小不一的村庄被划定为生产队，就成了集体所有制的基本单元。在传统公有制认识中，土地集体所有就要保持社区全体人口（包括未来出生人口）与耕地的权利关系天然平等。每个社区成员不需要任何代价（如出资购买），就可以分享社区土地占有权和土地收益。其中，就隐含着不断变化的人口重新分配固有耕地的内在逻辑。这一逻辑，在不同时期会产生不同的操作难题：

（1）集体化和承包制早期，家中人口越多就能从集体获取更多的收益，因此形成了对生育的隐性刺激，造成人口快速增长。

（2）城市化大潮到来后，大量农民向城市转移，但进城农民在农村的各项权益难以随之转移，集体所有制的天然平等性失去了意义。

（3）城市化进一步推进，农村人口大幅减少后村庄空心化趋势日渐突出，近一半土地流转给专业农户耕种，集体、农民与地权日渐分离了。

这些问题不是接续发生的，而是不断叠加的。面对这个境况，有人发出诘问：“集体都没有了，集体所有制又在哪里？”回顾过去，最初把集体所有制直接落定为某个空间居民的集体所有权，其中并无多少道理可讲，可一旦确定下来，也就照此运行了。但在当前的历史条件下，以农村居民的居住地划定集体范围的做法已经走到了政策执行的尽头。

要确保不把集体改垮了，同时又能发挥集体所有制的优势，就必须按照实际的经济活动调整集体经济组织的划定范围。在这一改革中，集体经济组织成员权要与社区成员权区别开来，产权单元与治理单元并不一定要重合，村民自治组织与集体经济组织可以分置并行、分开运作。

第二，促进城乡融合发展需要破除城乡资源双向流动的体制障碍。实施乡村振兴战略，关键一招就是构建城乡融合发展的体制机制和政策体系。城乡融合发展，势必要求打破制度藩篱，促进城乡之间各类要素的双向流动，其中最为关键的就是集体经济组织成员权的进入和退出问题。

关于成员权退出，过去中央农办曾经小范围组织过农村土地承包经营权退出改革的试点，一些地方政府也进行过小范围探索，但都没有成功。其根源在于，如果土地承包经营权只能退归村集体，而不允许农户之间进行转让，将导致退地补偿资金筹措困难。2020年，国家发展改革委制定的《国家城乡融合发展试验区改革方案》重启这一改革，并将范围扩大到了土地承包权、宅基地资格权、集体资产股权等全部农村权益。但遗憾的是，其退出范围仍然局限于农村集体经济组织。依据过去的改革经验，这一试验如果不调整思路，恐怕还是很难获得突破。

关于成员权加入，实际上面对贫困落后的村庄外部人才没有加入的诉求，即便加入也没有实际意义。外部人才真正希望加入的是那些有股份收益的经济发达村，说白了就是想获得股权。而依据现阶段农村集体产权制度改革的规定，股份合作不能突破农村集体的范围。

综合以上两方面，成员权的进入和退出都存在着诸多限制。坚持集体所有制，并不必然要求集体产权结构处于封闭状态，消除成员权在集体经济组织内外流动的体制障碍才能真正推动城乡融合发展。实际上，在过去一些年里，很多地方都已经出现了突破既有体制障碍的做法，比如广东佛山的出资购股、浙江义乌的农房流转，都取得了很好的效果，并没有影响稳定大局。2019年以来的若干中央文件都强调探索集体经济组织成员的退出和外部人才加入机制，集体经济组织开放流动已提上改革日程。

第三，各地的改革探索为全面构建开放性产权秩序蹚出了路子。

（1）雄安新区的改革方案中已经允许农民转让土地承包权和宅基地资格权，这是集体成员权现代转型的一个重大契机。

（2）上海奉贤推出的宅基地换商铺股权等做法，体现的是开放宅基地流转的改革取向。

（3）北京允许在集体土地上建设共有产权住房，这意味着城市人可以通过住房分享集体土地权利。

（4）广东顺德，甚至已经有20%的股份社发生解体，这就完全是共有的特征了。这一事件发生的大背景是部分城中村集体土地收归国有之后，这些村庄的土地和房屋具有了完整的市场流通资格。从这个意义上讲，不但集体所有制本身可以有多种实现方式，变集体所有为国家所有也是一种改革思路。

（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要从事乡村治理、土地制度与城乡发展问题研究。）