国研中心｜促进民营企业平等准入的思考和建议

2023年7月19日，四川省内江市，在东兴区椑木镇的四川内江蓝洋玻璃制品有限公司内，工人在生产线上抽检样品。  视觉中国 图

平等准入是切实落实“两个毫不动摇”的重要举措。党的十八大以来，中国持续推进准入制度改革，不断加大对民营企业的开放力度，全面实施市场准入负面清单制度，为各类市场主体公平竞争创造了基础条件。平等准入既包括各类市场主体平等地进入市场，也包括进入市场后平等地获取市场机会。我们近期的企业调研发现，尽管在制度上明确禁止民企进入的领域和做法已非常少，但实践中还存在不少民企进入市场不平等的现象，同时企业反映市场机会获取不平等是当前更加突出的问题，对平等获取市场机会的要求更加迫切。 

一、民营企业反映的不平等准入情况

（一）市场进入不平等

除《市场准入负面清单》明确规定非公有资本禁入或有股比限制的领域外，一些领域尽管已向民企开放，但存在隐性门槛，实质上进不去，还有一些负面清单之外的领域，以其他形式禁止民企进入，特别是存在过去让进现在不让进的现象。调研中，企业反映主要有以下四类：

1、名义上准入但实际难进入。有两种情况：一是一些领域采取许可准入或核准制，名义上允许民企进入，如基础电信、电网、核电、铁路等，但一些并没有发布明确的准入条件，一些受自然垄断、前期规划等约束，事实上民企基本不能被核准进入。二是一些领域国家虽已明确许可准入条件，但落实中还存在较大阻力，如企业反映有线电视的网络直播业务在很多城市还未向民企完全开放。

2、一些领域指定国企经营或国企优先。调研中，一些企业特别反映了地方粮食储备仓库的问题，过去民企能经营，现在不能经营了，原因是2021年以来为保障国家粮食储备安全，《政府储备粮食仓储管理办法》规定，“中国储备粮管理集团有限公司直属企业为专门储存中央储备的企业，不得委托代储或者租赁其他单位的仓储设施储存中央储备”，一些地方将其扩大化，规定地方粮食储备仓库也必须国企运营或优先使用国有粮仓，导致民企被迫将已建成运营的粮仓库低价转给国企，退出该领域。

3、负面清单以外还存在民企禁入领域。一是一些领域采取定点生产经营制度，民企无法通过竞争进入，如根据《麻醉药品和精神药品管理条例》，特殊类药品采取定点生产经营，定点企业以国企为主，一些民营药企认为这也是禁入领域。二是一些领域有“民企不能为第一大股东”的隐性要求，企业反映金融领域比较突出，如申请个人征信牌照，一般需要国企为第一大股东，本质上也属于民企禁入领域。

4、准入资质获取对民企不利。一是资质条件设置不合理，新进民企难以获得，如建筑装修装饰施工一级资质的其中一项条件，是“近5年承担过单项合同额1500万元以上的装修装饰工程2项”，企业反映二级资质根本没有机会承接这么大的工程。二是一些政府投资或军工项目等通过提高产品资质门槛不让民企的产品进入，如企业反映在给相关项目供货时，要求产品达到航天级别，但航天级别资质评定又很少对民企开放，造成实质性禁入。

（二）获取市场机会不平等

市场准入关系企业“出生”，是否有市场机会关系到企业的“生死存亡”。相对于能否平等进入市场而言，当前企业对进入市场后，能否获取平等的市场机会更为关注。中国不断完善公平竞争相关制度，深化竞争政策的基础性地位，但实践中仍存在诸多民企获取市场机会不平等的情况，特别是在政府直接进行市场分配的领域中，民企认为不平等的情况趋于严重。企业反映主要有以下四类：

1、设置明显不利条款排除民企获取市场机会。一些地方和部门在分配市场的招标中，通过设置明显不利于民企的条款，排除民企获取市场机会。主要有两种情况：一是设置与市场项目无关的要求，如一些地方在风光电“竞争性配置指标”招标中，要求有本地火电项目、配套投资等，把一些有竞争力的新能源企业直接排除在外。二是在一些政府物资采购、重大工程、高端产品供应中，为国企“量身打造”评分标准排除民企，如企业反映，国家和地方的物资储备都通过招标完成，民企可参与投标，但实际执行中基本都会设置排除民企条款，如要求有历史储备业绩（过去一直是国企经营，民企无历史业绩），评标时对股东性质设置较高权重（国企高于民企），最终结果往往是国企拿到指标后转手给民企实施。

2、公共部门采购和项目招投标偏向国企。该情况一直存在，近几年愈发突出。一是在政府建设工程招标中，通过设置隐性门槛排除民企，如要求高于项目实际需求的注册资本、资产规模、融资能力、人员配置水平等，企业反映在政府建设工程装修领域，过去民企能占70%，现在下降到30%。二是设立各种供应商库排除民企。国家明确要求各级政府部门及国企取缔采购备选库、名录库、资格库，但实践中仍有不少此类情况，特别是基层部门及国企该种行为仍比较普遍，并且还会通过提高入库门槛排除民企，或者为国企定制入库条件。

3、政府相关业务直接交给国企实施，民企难参与。政府投资是一个巨大市场，但越来越多的项目都直接交由国企实施。一是大型基础设施项目往往由行业内的国企实施，缺乏民企共同参与的竞争性市场，如大型水利工程、高速公路、机场港口等，民企一般参与不了。二是随着地方政府支持城投平台公司扩张，越来越多的地方市政工程、公共服务设施、环境治理等项目也被直接交由国企实施。三是重大工程中的经营性新产业、新业态，如城市更新、大数据中心、科技基础设施等，由于没有形成市场化收入机制，也多直接交由国企实施。

4、一些领域以安全可控为由排除民企。随着大国博弈深入，越来越多领域涉及自主安全可控，特别是数字化领域，一些地方及部门以此为由排除民企。如数字政府建设等方面，一些地方不以技术优势为标准，更在乎企业所有制性质。企业反映民企云和国资云竞争时，一些地方政府和部门认为存储在国资云的数据更加安全，以自主可控为由拒绝民企云。还有一些数据相关项目民企无法介入，如涉及个人信息的医院用药数据，民营药企无法获得。 

二、产生市场准入不平等的主要原因

通过梳理相关文件和调研发现，产生市场准入不平等的原因有多个方面，包括市场准入制度不健全、要素资源配置市场化改革不到位，以及多种因素导致地方政府及公职人员对国企的偏向等。

第一，市场准入负面清单制度体系还不健全，严肃性和权威性仍有待提升。市场准入负面清单管理是市场准入制度改革的核心，也是保障各类市场主体平等准入的重要基础。全国统一实行负面清单制度以来，清单数量不断压减、相关配套不断完善，对营造公平竞争环境起到了极大促进作用。同时，也还存在体系不全、配套不够等问题。一是与负面清单制度不符的传统习惯做法还未完全清理，如地方政府采购和招投标过程中设置的供应商预选库、资格库、名录库等，国家多次要求清理取消，但很多地方仍然存在。二是清单以外存在的一些特殊做法，如定点生产经营、股比限制要求等，尚未完全在清单中体现。三是一些地方指定或优先使用国企的政策文件还时有出现，既表明公平竞争审查刚性不足，也表明负面清单未将新出现民企禁入的事项纳入。四是对一些自然垄断或重大领域的准入许可，缺乏明确、可执行的准入条件，影响清单的严肃性。

第二，要素资源市场化配置改革还不到位，政府直接干预过多影响平等准入。要素获取直接影响企业的生产经营，能否获取、获取多少决定了企业能否生产和生产多少，是准入准营的第二道门槛。进入高质量发展阶段以来，土地、用能、排放等指标越来越稀缺，市场化配置机制尚未建立健全，一些地方行政权力干预配置的冲动越来越强，使得不平等的准入准营情况也越来越突出。同时，随着中国经济不断从“有没有”转向“好不好”，一些生产经营指标本身也被作为资源纳入配置，如新能源生产的竞争性配置，竞争性配置本质上是市场化配置的一种方式，但由于配置过程需要招标评价，主观人为因素较多，也给地方政府干预创造了条件，影响各类市场主体的平等准入。

第三，诸多因素导致公共投资和采购领域民企获取市场机会不平等问题突出。一是公职人员越来越重视“个人安全”，担心民企出问题牵扯到自己、事后审计难过关、竞争对手告状惹来麻烦等，更加偏向于将公共投资和采购交给国企实施。二是在地方财力紧张、政府性基金收入下降的大背景下，越来越多地方基础设施项目、公共采购缺乏足够的政府资金投入，需要企业垫资或有较长时间的付款周期，这就使得国企比民企更受青睐，比如企业反映医院等在采购医药器械和药品时，国有流通企业可以长时间垫资，医院等倾向与其合作。三是相比民企，地方政府更愿意对国企形成欠款。近几年，国家持续清理机关和事业单位拖欠民企账款，地方政府担心新欠民企的账款会被列入清欠台账，因而主观上更愿意将项目交由国企实施。四是一些地方政府和部门将自主可控的领域泛化，并片面地认为只有国企实施才可保障安全，殊不知技术落后才是更加不安全。 

三、相关建议

完善市场准入负面清单制度，增强负面清单的权威性和严肃性。持续削减市场准入负面清单中的许可事项，推动更多事项从事前审批向全链条监管转变。许可事项要进行再分类，对民企名义上放开实质上禁入的领域或事项，应单独列出。对没有列入市场准入负面清单，但实践中存在的禁止民企进入或“不能为第一大股东”的做法要进行梳理研究，如确有股比要求或禁入的，应纳入负面清单，没有充分理由的应予以清理。建立违反负面清单的投诉机制，对企业反映清单之外进不了的领域或事项，要予以查处并纠正。

加强市场准入相关和配套制度建设，形成完整一致的准入制度体系。负面清单是市场准入的基础性制度，其他准入制度都应围绕负面清单加以调整和完善。建议对相关准入制度进行检视，如企业或产品资质制度，让企业获得资质更加顺畅。改进定点生产经营制度，通过竞争而非所有制性质来确定企业。对负面清单已明确准入许可的自然垄断事项，应梳理其是否有相应的行业准入制度，没有的要加以完善。推动各地加强公平竞争审查制度落地，杜绝出现指定国企或国企优先的政策文件，在源头上制止新的准入不平等出现。

加快推进要素市场化配置改革，减少政府直接配置市场的领域和做法。市场化配置是解决市场机会不平等的根本途径，政府直接配置越多越容易产生不平等。要加快土地、用能、排放等指标的市场化配置改革，提高配置效率，让有竞争力的企业使用更多生产要素。对地方政府直接参与市场配置的领域和做法进行梳理研究，无充分理由的应予以纠正，交给市场，确需政府配置的，应严格规则、公平透明，杜绝任何排除或歧视民企的做法。

大力清除公共部门投资和采购中歧视民企的各种做法。公共部门的投资和采购在全社会投资消费中占较大比重，让民企获取平等的市场机会具有重要意义。建议开展公共部门招投标和采购专项整治行动，清除以所有制打分、要求与能力无关的历史业绩、远超项目本身的能力要求等具有歧视性或为国企“量身定制”的做法，取缔各类备选库、名录库、资格库。进一步完善干部考核激励机制，让公共部门及干部放下包袱，公平对待不同所有制企业，敢于将项目交给在竞争中脱颖而出的民企。

为民企参与地方基础设施投资、数字政府建设等创造条件。加快培育竞争性基础设施投资市场，特别是要对基础设施中经营性新产业新业态，加强使用者付费的制度设计，让民企能参与、愿参与。加强地方基础设施投资的预算硬约束，从源头上消除因资金短缺而只能将项目交给国企的做法。引导各地、各部门树立正确的安全观，清除以安全为由排除民企的各种做法。

（作者袁东明系国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员）