美气候政策评论｜《通胀削减法案》：降碳减污与增长协同

2022年8月，美国拜登政府通过了一项非常重要的法案，Inflation Reduction Act, 简称《通胀削减法案》，该法案被誉为美国1990年以来在气候变化应对领域最重要的一部法案，可能大家比较好奇为何不直接叫《气候法案》，原因是该法案的主要目的是应对美国国内当时高达8%的通胀率，而应对通胀的主要办法并不是缩减各种开支，而是以应对气候变化作为切入口，全面降低气候转型的各类成本，将精准支持“降碳”和“减污”与降低通胀的经济目标相结合，同时夹杂了推动“美国制造”的政治意图，进而“曲线救国”式地推进了拜登政府的气候政策目标。如果该法案得以顺利执行，不论是否取得如期效果，这个法案都可以算是环境保护与经济增长协同发展的一个典型气候政策实践，也是绿色经济金融理论在气候变化应对上的一个典型气候政策案例。 

当地时间2022年8月12日，美国华盛顿，美国众议院以220票赞成、207票反对的投票结果通过了《2022年通胀削减法案》。  东方IC 资料图

一、《通胀削减法案》的出台背景

拜登当选新一任美国总统以来，新一届美国政府就制定了雄心勃勃的气候转型政策目标，分别是到2030年碳排放在2005年基础上削减50%-52%，到2035年实现100%的零碳清洁电力，到2050年实现整体经济的净零排放。要实现上述目标，就必须在气候转型和能源转型上制定积极的刺激政策，确保开展大规模的技术创新、产业投资和市场应用，正是在此背景下，《通胀削减法案》应运而生。

《通胀削减法案》的出台并非一帆风顺，立法过程可以说是一波三折，为了实现上述的气候政策蓝图，拜登政府最初其实设计了极为宏伟的气候法案，名为《重建美好未来法案》（Build Back Better Plan），但这部法案无法获得国会多数支持而被迫撤回。在经过反复调整和删减后，《重建美好未来法案》改头换面而以《通胀削减法案》出现，不过还是遭到了共和党的全面反对和阻击，在参议院50对50的均等情况下，由于作为中间派的民主党参议员乔·曼钦（Joe Manchin）的“讨价还价”而险些流产。拜登政府最终在拍卖联邦土地用于化石燃料开采方面做出一些让步，而取得了乔·曼钦这一关键票的支持而使得法案的修正案《通胀削减法案2022》获得参议院的通过。 

二、《通胀削减法案》的目标与内容

根据相关资料，《通胀削减法案2022》是一项旨在减少赤字和降低通货膨胀的法律，在实现这些经济目标的同时，法案的重点在于将资金投向美国国内的可再生能源生产、减少污染以及降低医疗保健药物成本等方面，以期实现环境的公平正义（包括改善公共卫生，减少污染，振兴被边缘化、服务不足和污染负担过重的社区，同时增加获得负担得起和可获得清洁能源的机会等）。

就具体内容而言，要比法案的上述目标显得更加复杂。根据法案文本，其中包含了参议院下设8个委员会所提出的数百项条款，分别是财政委员会，农业、营养和林业委员会，银行、住房和城市事务委员会，商业、科学和运输委员会，能源和自然资源委员会，环境和公共工程委员会，国土安全和政府事务委员会，印第安人事务委员会，法案相关详细内容可以见清华大学国家金融研究院国际金融与经济研究中心（CIFER）博士后研究员李元琨博士的介绍文章“美国《2022年通胀削减法案》文本梳理汇总”。

通读全文，这部厚达数百页法案的关键词其实只有一个，就是“减排”。而除了在少部分条款中涉及“有毒污染物”的减排外，其余的条款都无一例外地将减排重点放在“温室气体”上。因此，这部《通胀削减法案》与其说是在削减“通胀”，不如说是在削减“温室气体”，这更加符合法案的实际内容。

为了实现温室气体的削减，法案将削减过程分成几个重要环节，以期推动实现美国的气候转型。

一是支持清洁能源生产。其中包括大力鼓励清洁能源生产，大幅延长部分可再生资源的生产税收抵免和能源投资税收抵免期限，最长可至2032年，之后分3年逐步退出，以加速太阳能电池板、风力涡轮机、电池和关键零部件的国内制造。对生物柴油、可再生柴油和替代燃料、可持续航空燃料以及清洁氢气的生产分别提供税收优惠、税收抵免和信贷等方面的政策扶持。同时大力鼓励清洁电力，从2025年开始，根据设施的碳排放量，提供新的、基于排放的清洁能源生产信贷和清洁能源投资信贷。法案还提供270亿美元支持遏制碳排放的清洁能源技术研发。在抑制高碳能源的生产和消费方面，法案规定在2023-2032年间恢复对国内原油和进口石油产品的超级基金消费税，税率为每加仑16.4美分。

二是支持清洁能源利用。其中包括将新能源汽车信贷修改为“清洁”汽车信贷。对现行信贷的修改包括：取消每个制造商销售合格清洁能源车辆的20万辆上限，要求清洁能源车辆在生产中越来越多地使用国内采购的关键矿物和电池部件，并要求车辆的“最终组装”必须在北美进行。并为环境保护局提供10 亿美元，为州和地方政府及其他实体提供赠款，以采购新的零排放重型车辆，来替换旧的车辆；同时还鼓励提高建筑的能效与电气化水平。

三是清洁能源补助（气候金融）。其中包括提供116 亿美元用于资助超过3150 亿美元的绿色贷款担保。为联邦环境署提供270 亿美元资助，以创建一个温室气体减排基金（也被称为“国家气候银行”或“绿色银行”）。通过直接和间接的财政援助，支持推进使用零排放技术的项目。创建清洁氢气的生产信贷，提供给2032年前开始建设的设施，并为符合现行技术要求的设施提供更多的信贷。增加居民清洁能源和效率激励，不仅延长他们的税收抵免期限，而且还扩大了税收抵免的规模，如为成本不超过8万美元的合格车辆申请高达7500美元的全部税收抵免。

四是清洁能源公平转型。强调转型公平是法案的一个卖点，改善中小企业以及弱势群体及社区的“气候福利”，这在美国既是“政治正确”的体现，也是一种有效推动气候转型，降低转型风险的重要应对措施。主要包括，为位于低收入社区的太阳能和风能设施设立了奖励性能源投资信贷，在温室气体减排基金中专门指定80 亿美元用于低收入和处境不利的社区，为联邦公路管理局（FHWA） 提供11亿美元，专门为经济落后社区的“街区通道和公平”项目发放拨款，并投入2.2亿美元专门用于提高印第安人社区气候韧性能力和开展气候适应计划。 

三、《通胀削减法案》的影响

有关法案对美国及世界产生的影响，可以归纳为以下几方面：

一是直接助推提升美国的气候转型能力，在不远的将来，受法案相关措施的激励，美国社会将大幅增加新能源及相关设施设备的生产与利用，并提高新能源相关产业的规模与竞争力。

二是短期内将增加美国制造业的负担，法案的大部分支出成本都来源于对部分企业的增税，将增加这部分企业的税收成本。尽管美国近期整体市场和经济情况较为平稳为这部重在增加气候转型支出法案的通过提供了非常有利的窗口期，但增加制造业的负担也可能会损害部分竞争力。

三是将引发全球范围内的新能源竞争；一方面，法案可能在国际社会引发连锁反应，欧盟非常担心自身新能源产业的竞争力受到挑战，除了加速推进CBAM（碳关税）之外，同时计划出台更加激进的新能源促进法案（如《净零产业法案》（NZIA）和《关键原材料法案》（CRMA）），以应对美国在气候转型上咄咄逼人的攻势，此外，该法案也可能对作为新能源生产大国的中国产生不利影响。但从另一方面来看，美国加速其气候转型，也将在一定程度上分担国际社会应对气候变化的压力，可能将助力全球气候变化的应对进程，提高其成功的可能性。我们有必要厘清其中的利弊，采取相应对策予以应对。

(作者李志青系复旦大学环境经济研究中心主任)