如何破解地方债问题？遏制增量，去除存量

财政部已于5月底启动新一轮全国地方政府隐性债务摸底。而截至6月底，已有19个省计划单列市披露了三季度地方债发行计划，合计计划发行14440亿元，包括新增一般债、新增专项债、再融资一般债、再融资专项债等。

中央决策层对地方债务特别是隐性债务高度关注，尽量避免对高质量发展目标造成冲击和影响。2014年预算法修订后，地方政府得以在法律允许的范围内发债，但需要遵循特定的实体要求和程序约束。在地方债运行实践中，地方政府往往通过隐性的融资平台来弥补地方财政资金的缺口，而一旦由某个偶发性的违约事件破口引发，则可能衍生出巨大的财政风险。

显性与隐性：地方债的组成结构及其风险权重

地方债通常指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。《中华人民共和国预算法》第35条第2款明确规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

在财政管理实践中，除了地方政府在预算中举借的债务外，还包括政府及其部门、所属机构通过地方投融资平台等第三方向银行、证券、信托等金融机构或非金融机构进行有关间接融资、提供各项担保或承担相关回购本金、承诺保底收益等义务负担。通俗的讲法，就是只要需要地方政府承担偿还责任的，非政府债和一般专项债的，就可以理解为地方政府的隐性债务。隐性债务的特殊性在于，地方政府在财政管理过程中，并未将其严格纳入预算过程，但又最终由政府来承担支付责任，因此成为当前地方债管理中的最大风险。

近年来，由于此前疫情影响以及近年来经济增长放缓，导致各地财政收入受到冲击，部分地方政府可用财力相对捉襟见肘，在“土地财政”也受到明显影响的情形下，更多地通过地方债筹集财政资金成为必然选择。通常而言，地方政府通过正常的发债程序通过政府预算进行的，属于合理可控的显性债务，也是预算法允许并加以特别保障的政府债务。

2022年，我国显性债务的负债率控制在50%以内，低于60%的警戒线，尚在合理范围内。但是，那些实际由财政兜底的政府隐性债务，如果在适当范围内还可通过相应措施进行疏解，但一些地方的高额隐性债务导致政府债务率突破120%红线，这样容易滋生系统性风险，甚至会进一步衍生“灰犀牛”事件。

存量与增量：历史形成的累积债与推动基建的新生债

预算法第35条第2款规定，“省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

基于财政法的基本原理，政府为特定目的而举借一定额度的必要债务，不仅有利于缓解财政收支的困境，还有利于适度刺激经济增长，也还是现代国家普遍采取的筹资渠道和调控手段。

自1994年实施分税制改革以来，地方财政就存在一些常态化问题。尽管近年来，决策层在推进中央和地方财政管理体制方面做了很多尝试和努力，比如推进中央和地方事权与支出责任的划分，促成房地产税、消费税成为地方主要税源，但由于各种主客观原因，地方政府的财政窘境没有得到明显的缓解。一方面，历史形成的地方债需要进一步梳理、偿还和疏解；另一方面，按照经济社会可持续发展需要而推进的基础设施和市政投资新增的债务又在形成过程中。特别是对于资源禀赋、地理区位等因素导致发展动力孱弱的地方政府而言，此种“旧债未清、新债又有”的局面很难得以彻底的终局解决。

地方债的存量和增量问题，既是一个现实问题，也是一个逻辑问题。解决之道就是遏制增量，去除存量，而且遏制增量是更为根本的问题。

在遏制存量方面，一是要继续推进财权事权体制改革，让中央更多地承担全国均等性基本公共服务的职能；二是适当提高政府债务的位阶等级，一些全国性、区域性重大基础设施建设可以直接发行国债和省级政府一般债来融资。

在去除存量方面，一是要清晰梳理地方政府债务的类型，按照公益性债务、经营性债务与其他债务分类化解和处理，对于公共债务可适当由上级政府安排财政疏解，后两种债务主要交由属地政府化解；二是对于成本高、期限短、公益性强的公共债务，如果更适宜作为国债和省级政府一般债的政府债务，可视情况作适当的置换处理。

思路与方法：地方债化解的近期对策和中长期建议

《中华人民共和国预算法》第35条第5款规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”《中华人民共和国预算法实施条例》第47条规定，“财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。”地方债的化解问题，既要立足长远，建立长效机制，重点完善促进均衡发展的政府间财政关系体制机制，又要标本兼治，注重防患于未然，注重常态化的债务风险评估和监督。

就近期而言，主要还是多元并举，坚决推进“去存遏增”见效见实。

一是常态化摸清地方债的准确底数，特别是省以下各市县的隐性债务的结构与规模，制定政府债务疏解考核标准。

二是坚决遏制增量，特别是要加强预算管理和财会监督，对专项债券项目实施穿透式监测，对财政违法行为从严从快处理。

三是多元疏解存量，多元联动处置。

对于可以通过各方协商的政府债务，通过债务展期、置换、重组等方式推进；对于可以作为政府预算支出解决的，通过政府预算支出适当偿还或补贴；对于通过盘活政府存量资产或市场化运营创收能够解决问题的，积极加以推进。

就中长期而言，地方债化解的根本要点，还是在于深化财政体制改革和更加扎实地推动高质量发展。

就中期而言，深化“从上而下”改革，建立法治、科学和规范的政府间财政管理体制。在持续优化中央和地方财政管理体制基础上，继续推进省以下财政体制改革，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，将涉及基本公共服务的财政事权适当向上级政府集中，让更多的市县基层政府得以适当减压。

就长期而言，“发展还是硬道理”，推动经济社会持续高质量发展是解决一切问题的根本。总体而言，当国家财政收入更加充裕的基础上，才可能实现更加公平、更加均等化的基本公共服务。

（作者王桦宇为北京大学法学博士，上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任，主要研究方向为财税改革及其法治化、公共政策与社会治理等。）