新兴民主国家的转型难题

作为二战之后获得独立的发展中国家，印度民主政体的稳定性超越了同时启动转型的绝大多数国家。图为当地时间2014年4月9日，印度古吉拉特邦巴罗达市（Vadodara），大选中的人民党总理候选人纳伦德拉·莫迪向支持者致意。 视觉中国 图

本讲探讨的第二个问题是新兴民主国家的转型难题。这里所谓的“转型难题”，不是说所有的新兴民主国家都遭遇了转型困境，而是说它们出现了转型结果的分化。

就第三波民主化国家来说，有的转型比较成功，像西班牙、韩国、智利、捷克等；有的转型处在最好和最坏之间，这样的国家有很多；还有的转型比较失败，像泰国、委内瑞拉、埃及等。有的转型国家尽管维系了民主政体的基本形式，但该国的选举政治难以做到自由与公正，选举舞弊与政治操纵非常普遍，等等。

除了民主转型本身，新兴民主政体还出现了治理绩效上的分化。有些新兴民主政体总体上实现了不错的治理绩效，比如经济持续增长，社会比较稳定，教育水平不断提高，法治水平、政府效能与管制质量也比较高。这就是高治理绩效的新兴民主政体。然而，不少国家在民主转型过程中的治理绩效并不好，比如经济增长乏力，社会进步缓慢，政府效能低下，甚至还陷入了严重的政治冲突与内乱。这些就是低治理绩效的新兴民主政体或转型中政体。

新兴民主政体面临的挑战

新兴民主国家一方面面临着政体转型的分化，包括从成功的民主转型到失败的民主转型，以及两者之间的中间状态；另一方面还面临着治理绩效的分化，包括从优良的治理绩效到无法解决严重的政治危机，以及两者之间的中间状态。最近40年，新兴民主国家无论是民主转型本身还是治理绩效，都出现了不同程度的分化。

第三波民主化的一个新现象是“两不像政体”（hybrid regimes）的崛起。国内有学者将hybrid regimes翻译为混合政体，而政治思想史的研究传统一般把古罗马共和国的政体称为混合政体（mixed regime），所以我更乐意译成“两不像政体”。跟两不像政体相对应的概念，还包括现在经常可以在学术期刊和媒体上看到的半民主政体、非自由民主政体、竞争性威权主义等。

总体上，这种政体处在民主政体与威权政体之间的灰色区域（gray zones）。这样的国家往往维系着起码的竞争性选举，但这种选举往往无法做到自由而公正。特别是，当执政团体感到有丧失政治权力的威胁时，它会倾向于对投票选举和政治竞争过程实施政治干预。执政者一旦“当选”，政治上压制反对派、控制媒体和操纵选举也是家常便饭，施政过程的威权主义色彩往往非常浓厚。因此，有学者将两不像政体视为一种更偏向于威权政体的政治类型。然而，跟传统威权政体不同的是，两不像政体确实维系着最低限度的竞争性选举。

在第三波民主化早期，很多学者认为两不像政体只是民主化过程中的过渡性现象。换言之，从威权转向民主的过程中，当转型不完全时就会出现这种中间状态的政体。但是，从20世纪90年代以来的经验显示，两不像政体可能不是一种过渡状态，而是一种趋向于常态化的政体类型，它既不会退回到完全的、封闭的威权政体，又丧失了继续转向完全的民主政体的动力。

美国政治学者斯蒂文•莱维斯基及其合作者在《竞争性威权主义》一书中认为，两不像政体有三种可能的前景。

第一种前景是会转向比较完全的民主政体。比如，经过一段时间的政治进化，这些国家的威权色彩弱化，法治色彩强化，民主选举逐渐能够做到起码的自由和公正，国内政治力量也更愿意基于民主规则来进行政治博弈，国际社会的民主力量又能施加积极的影响，这些国家就有可能转向完全的、巩固的民主政体。第二种前景是维系两不像政体。这样，两不像政体本身就会成为一种相对稳定的政体类型，长期处在民主政体与威权政体之间的灰色区域。那么，这里的长期到底有多长呢？没有人会知道确切的答案。但要知道，一个国家的政治进化往往不是以数年，而是以数十年时间来衡量的。第三种前景是蜕变为威权政体，民主衰退的可能性当然同样存在。比如，学术界这些年的争论是，俄罗斯、委内瑞拉是否已经从两不像政体蜕变为威权政体了呢？（斯蒂文•莱维斯基[Steven Levitsky]生于1968年，现任哈佛大学政府系教授。《竞争性威权主义》[ Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after the Cold War]由剑桥大学出版社于2010年初版。——编注）

我在过去的一项研究中指出，新兴民主政体的转型通常会面临三个主要挑战。 如下图所示，新兴民主政体的第一个挑战是，民主初创之后能否运转起来？对一些国家而言，民主能否运转本身就是一个问题，这就谈不上后续能否完成民主转型以及能否实现民主巩固了。

民主转型的周期性与新兴民主政体面临的挑战。资料来源：包刚升：《民主转型的周期性：从启动、崩溃到巩固》，《二十一世纪》2012年4月号，第17—27页。

在这个阶段，新兴民主政体需要实现的基本目标包括：没有严重的政治冲突和对立，能以选举和竞争方式产生政府，政府能够保持基本的稳定性。这样，一个新兴的民主政体就能运转起来了。但这一目标的达成通常需要一个前提，那就是没有重要的政治力量反对民主，政治力量的竞争能够在民主规则下达到基本的均衡。

最近埃及的威权政体垮台之后，进行了正规的选举，新国会制定了新宪法，但埃及很快再次出现大规模的政治抗议，街头政治风起云涌，最后军人集团又在政治上登场了。在埃及，民主的政府无法控制军方，而军方又有着很强大的反民主传统。当民选政府制定了一部高度伊斯兰化的宪法之后，军队和其他坚持世俗立场的政治力量就成了这部民主新宪法的反对者。这样，当民主政府面对强大的政治抗议时，军方作为一种非民主的政治力量重新卷入政治，塞西将军取代了民选政府开始执政。（阿卜杜勒•法塔赫•塞西[Abdel Fattah el-Sisi]生于1954年，曾任埃及国防部长及武装部队总司令。2013年6月末，埃及爆发全国性抗议，7月初，塞西通过军事政变上台。2014年3月，塞西宣布卸任军职，参加2014年总统选举；6月间，赢得选举并就任总统。2018年4月赢得连任，6月宣誓就任至今。——编注）

如果新兴民主政体基本上能够运转起来，那么就会遇到第二个主要挑战，即民主能够产生绩效吗？绩效一般被视为经济学或管理学概念，但政治学也应该重视绩效。民主治理的基本绩效包括：能否解决最基本的、最重大的政治经济社会问题，能否克服潜在的严重冲突，能否维系基本的法律和秩序，等等。比如，18世纪90年代，法兰西第一共和国就没有办法解决当时非常严重的宗教冲突、阶级冲突及其他冲突，整个社会暴力频仍，社会秩序陷入失控状态。在这种情况下，秩序与稳定成了法国社会的呼声，于是拿破仑就登场了。

所以，对于新兴民主政体来说，民选政府能否克服重大的政治冲突，实现基本的社会稳定，防止严重的通货膨胀和经济危机，让普通民众享有安全、秩序与稳定，这是民主政体需要达成的基本治理绩效。

新兴民主政体要想实现最基本的治理绩效，也需要某种政治条件。那么，这个政治条件是什么？简而言之，新兴民主政体只有拥有基本的国家能力或政府效能，才能实现基本的治理绩效。需要强调的是，这里的基本治理绩效不是要让一个新兴民主国家成为一流的经济强国或创新领先国家，而是提供基本的安全、秩序与稳定。从历史经验来看，如果一个民主转型国家不断地陷入政治冲突，无法控制经济危机，饱受社会动荡之苦，这样的民主政体就容易垮台。因为如果民主不能实现最基本的有效治理，生活其中的人们无法获得基本的安全、秩序与稳定，寻求替代性的政治解决方案就会成为社会需要，军人统治或其他威权政体就会登场。

如果一个新兴民主政体既能运转起来又能实现基本的治理绩效，那么就会面临第三个主要挑战，即民主能够得到巩固吗？这里的民主巩固，既包括了民主政体的制度化、惯例化和稳定化程度，又包括了公民在心理和行为上对民主政体的普遍信仰。按照胡安•林茨的说法，在民主巩固的国家，民主制度已经成为“最佳的或唯一的政体选择”，英文的说法是the only game in town。（胡安•林茨[Juan José Linz]，生于1926年，卒于2013年，西班牙裔美国社会学家和政治学家。——编注）

那么，新兴民主政体的巩固需要哪些政治条件呢？就主要方面而言，这里既涉及相应的民主制度建设，又包括政治文化的转型。这方面的绝佳案例是前面提及的德国的民主化进程。20世纪50年代，很多德国人对民主制度还没什么坚定的信仰。大家可以想象，德国人经历过魏玛共和国时期（1919—1933年）既不稳定又无效能的乱糟糟的民主治理，然后又经历了12年左右的希特勒作为元首的纳粹统治。二战以后，联邦德国（西德）的做法是不仅确立了新的民主宪法，并在美国的庇护下恢复了定期选举，而且还在学校和社会领域普及了公民教育和宪法教育。这样，到了70年代，德国的政治文化已经发生转型，德国的主流人群已经转变为民主政体的忠实支持者。如果民主政体能够完成充分的制度化，支持民主的政治文化能够生根发芽，新兴民主政体就能实现民主巩固。

由此看来，一个新兴民主政体从运转起来、到产生绩效、再到实现巩固，每个阶段都会面临不同的政治挑战。从历史经验来看，有些国家能够比较顺畅地克服上述三个主要挑战，还有不少国家则难以应付这三个主要的挑战，参见下表。那些能够成功应付这三个主要挑战的转型国家，就能完成民主转型；反之，就容易遭遇民主转型的挫败。

新兴民主政体面临的三个主要挑战。资料来源：包刚升：《民主转型的周期性：从启动、崩溃到巩固》，《二十一世纪》2012年4月号，第17—27页。

在前面的图中，有的国家建立了初创的民主政体，但民主政体无法运转起来，这样就容易回到威权政体；有的国家能够让初创的民主政体运转起来，但无法产生基本的治理绩效，这样新兴民主政体也容易挫败；有的国家既能够让民主政体运转起来，又能够使民主政体产生最基本的治理绩效，但难以实现真正的民主巩固——这样的国家在遭遇重大危机或外部环境剧变时也可能会遭遇民主崩溃。所以，就多数国家的转型经验而言，民主化其实并不容易完成，它通常是一个耗时漫长、过程曲折、发展阶段上呈现周期性特征的政治过程。

新兴民主政体转型绩效分化的原因

那么，到底是什么原因决定了新兴民主政体的转型成败呢？

解释民主转型的成败有三个主要的理论路径。第一个理论路径强调社会的经济条件、社会结构、政治文化、国际格局以及现代国家建设等因素，认为这些社会条件的不同会导致民主转型结果的不同。第二个理论路径是强调宪法设计和政治制度安排在其中扮演的角色，这意味着某些宪法设计与制度安排更能导致成功的民主转型；相反，错误的宪法设计与政治制度安排更容易导致民主转型的失败。第三个理论路径是强调政治精英在民主转型过程中扮演的角色，比如政治精英是否有坚定的民主信念、能否采取遵循民主规则的政治行为，以及能否达成一种有利于民主的政治博弈均衡等，也会影响到一个国家的民主转型与民主巩固。

对于今天全球的新兴民主政体而言，它们的基础性社会条件对于其完成民主转型、实现有效的民主治理是否有利呢？这里最需要提醒的是，不要一讲到民主或民主转型就想到北美西欧的经济社会条件，因为很多新兴民主国家都是东欧、拉丁美洲、非洲或亚太地区的普通国家，它们所具有的也就是一个发展中国家的经济社会条件。如何以这样的基础性社会条件来实现成功的民主转型，并在转型之后达到优良的治理绩效，这是一项实质性的挑战。

根据条件论，综合来说，那些基础性社会条件相对优越的国家，民主转型的成功率就会比较高；反之，就比较低。进一步说，当一个国家的诸种经济社会条件得到改善之后，该国民主转型的成功率就会提高；如果这些经济社会条件得不到改善的话，该国民主转型的前景就不容乐观了。

有人更重视制度论对于新兴民主政体转型成败的解释力。比如，印度独立之后，宪法文本就起草了两年多时间，制宪委员会成员包括了精通英国政治法律传统的法学家们。结果是，印度宪法到目前为止已经成功运转了将近70年时间，对维系印度民主政体贡献卓著。然而，很多发展中国家在宪法制定和颁布后不到10或20年，就遭遇了严重的政治困境，或者需要重新制定新的宪法，或者干脆民主政体就垮掉了。尽管印度在经济增长和公共治理方面的绩效算不得出色，但至少从政治上讲，印度拥有一个相对稳定的民主政体。

作为二战之后获得独立的发展中国家，印度的民主经历是比较独特的，其民主政体的稳定性超越了同时启动转型的绝大多数国家。印度这个案例说明了宪法设计与制度安排的重要性。那么，其他新兴民主国家呢？能够制定一部有效的宪法吗？能够为新兴民主政体提供优良的宪法设计与制度安排吗？

对新兴民主政体来说，政治精英的角色也是备受关注的一个话题。在全球范围内，我们既看到过推动民主转型和民主巩固的政治精英，又看到过一旦掌权就违反民主规则，甚至摧毁民主制度框架的政治精英。在历史的想象空间里，存在着这样一种可能性——重要政治家在领导力、品格和远见上的差异会显著改变一个国家关键时刻的政治命运。

今天的印度总理、人民党领袖纳伦德拉•莫迪一般被视为一位非常有为的政治家，他既是民主派，又富有领导力。如果莫迪确实如这样的评价所说，那么他就会对印度今后一个时期的政治生态产生比较有利的影响。如果他能够在自己的任期内继续推动经济增长，改善公共治理绩效，控制腐败程度，提升科学与教育水平，印度的民主治理就能实现更为优良的绩效。当然，莫迪是不是一位富有领导力的坚定的民主派政治家，还需要时间的检验。

对于很多新兴民主国家来说，政治转型的一个重大难题就是缺乏有能有为的民主派领导人。比如，乌克兰在民主转型方面遭遇了重重阻力，一个主要的问题就在于缺乏有重要影响力的民主派政治家。在2013—2014年的政治危机中，甚至有国际媒体认为，乌克兰既没有受人尊敬的执政派政治领导人，又没有受人尊敬的反对派政治领导人。这或许是该国民主化之路历经坎坷的重要原因。所以，如同已有理论指出的，对新兴民主化国家来说，该国政治家和政治精英的信念、行为和互动模式也是决定民主转型绩效的关键因素。

基于这些不同的理论视角，判断新兴民主政体的转型能否成功时，我们可以先考察该国的经济发展水平、阶级结构、族群-宗教结构、国际格局、政治文化类型、现代国家构建程度等，然后再考察该国在转型过程中所采用的宪法设计和制度安排，最后还可以考察该国政治家和政治精英的特质，包括他们的政治观念、行为选择以及政治博弈等。借助对这些因素的分析，我们就更有把握判断这样的新兴民主国家是更有可能实现成功的民主转型，还是更有可能遭遇民主转型的挫败。

（选自《民主的逻辑》，包刚升著，社会科学文献出版社2018年4月出版，页327-336。文本系该书第六讲“民主未来的展望：人类往何处去？”之第二小节，原题“新兴民主国家的转型难题”。略去注释，正文略加文字技术处理并由作者审定，编注为澎湃新闻编辑所加。经授权刊用。）