印尼与IMF就镍出口禁令“交锋”：发展中国家如何利用资源

当地时间2023年2月8日，印尼苏拉威西岛的镍矿现场的岩石。 视觉中国 资料图

镍矿大国印尼和国际货币基金组织（IMF）最近就印尼的镍出口禁令政策展开了舆论交锋。IMF称，印尼的镍原材料出口禁令应被终止。印尼方面则强调，出口禁令对印尼的资源领域工业发展至关重要。

出口禁令利于发展？

据印尼新闻评论周刊《时代》（Tempo）7月6日报道，印尼贸易部长祖尔基弗利·哈桑对IMF的说法回应说：“IMF和发达国家对（我们的）这一决定表示遗憾……（但）我们正在努力推进国家的发展，为什么反而是他们在哀叹？”

祖尔基弗利强调，有关镍的出口禁令是总统佐科的一项良好政策，大大有利于印尼人民。“我们把利益乘以数千。过去是1美元，现在是1000美元。看看自由港吧，它自独立以来一直停滞不前。”

据《中国冶金报》报道，印尼自由港（Freeport Indonesia） 公司是美国自由港麦克莫兰铜金公司的子公司，印尼自由港拥有并运营格拉斯伯格（Grasberg）铜金矿，这是当前已知的世界上最大的单一金矿床、第三大铜矿床，位于印尼最东部的巴布亚省。印尼自由港公司是全球数一数二的铜生产商、钼金属生产商。印尼政府直到2018年才完成了对印尼自由港公司控股51%的目标，而自由港麦克莫兰铜金公司对该矿的运营管理权延长至2031年。

近十年来，印尼维持了“下游化”的资源经济政策，加强、优化国内资源的经济效益。“下游化”指的是只允许精炼金属出口的政策，这样可以促进外资扩大对印尼金属产业的投资，建立本地化的工业系统。最近几年，印尼曾就铝土矿、锡、镍等重要金属资源作出禁止金属原材料出口的决定，便是“下游化”政策的结果。

2020年，印尼政府全面禁止镍矿出口，迫使外国公司开始在印尼国内提炼镍矿。印尼政府希望能将镍产业和新兴发展的电动汽车产业对接起来。但目前看来，印尼镍的最终产品大部分流向了不锈钢行业。

在谈及镍出口禁令政策时，佐科曾表示，这些措施使镍矿相关的出口价值从数年前的每年11亿美元提高到2021年的近209亿美元。佐科强调：“我们的出口可能会增加到40倍或60倍。印尼拥有全球最大的镍储量，约2100万吨，约占全球储量的30%。”

面对印尼政府是否会为回应IMF建议而采取行动的问题，祖尔基弗利拒绝作出具体的解释。尚不明确印尼是否会采取逐步取消出口禁令的措施。

但从印尼政府高官的系列表态来看，印尼并未买账IMF的提议。据印尼安塔拉通讯社7月1日报道，印尼投资部长兼印尼投资协调委员会（BKPM）主任巴赫利尔（Bahlil Lahadalia）要求IMF不要干涉印尼的“下游化”政策和大宗商品出口禁令。

“资源民族主义”可做万灵药？

据印尼《时代》报道，IMF称，他们欢迎印尼提高其商品出口价值的雄心，赞许印尼邀请外国资本直接投资当地、促进知识和技术转让的政策。但IMF又表示，印尼应该考虑这些政策对其他地区的影响。

在巴赫利尔看来，IMF的表态是一种“双标”，IMF不应该一方面支持“下游化”目标，另一方面又反对出口禁令。“IMF对印尼政府实施出口禁令政策下产生损失的评估是不正确的。”

巴赫利尔说，自从推行“下游化”政策，印尼近四年下游产业部门的劳动力年增长率达到26.9%。巴赫利尔还强调，“下游化”的政策还是一个主权问题，印尼不应该被其他国家管制和评判。

据《亚洲时报》7月5日报道，IMF在有关印尼2022年国家报告的附加声明中称，越来越多地使用贸易措施和产业政策可能会“破坏多边贸易体系的稳定”。在棕榈油等其他商品领域，印尼曾与欧盟等国际贸易伙伴起冲突。欧盟国家曾在世界贸易组织（WTO）就印尼的镍原矿出口禁令起诉印尼并获胜诉，印尼政府还在上诉过程中。

一些媒体和评论者将印尼的种种政策倾向形容为“资源民族主义”，印尼官员则将发达国家和国际组织对印尼政策的评价称为“现代殖民主义”。

IMF的建议还提到，印尼不应将类似的出口禁令扩大到其他商品上。印尼2022年1月禁止出口原镍，6月10日禁止出口铝土矿。据称，印尼接下来还将在锡和铜上采取类似的禁令。

佐科称，印尼要有勇气提出这些措施。他曾估计说，出口禁令带来了增值效应，让西加里曼丹的铝土矿走向产业化，收入将从13亿美元增至41亿美元；有8个铝土矿冶炼厂在建设，能将现有产量从430万吨提升至910万吨。

《亚洲时报》指出，尽管印尼政府高调宣传“下游化”政策，但有一些资源领域的进展十分缓慢，政府甚至显得失去耐心，开始在其他商品领域加快步伐。比如，印尼的铝土矿出口在2022年前9个月只赚了5亿美元，这一数字只占铜精矿出口价值的20%。铜业巨头印尼自由港公司在东爪哇省锦石县（Gresik）开发了一个价值30亿美元的新铜冶炼厂，但建设进度缓慢，计划于明年5月才能投产。

批评者强调，一种资源出口禁令取得的成功并不一定能复制到另一种资源上。尽管禁止金属资源以初级产品方式出口可以在一定程度上吸引外资尽可能地建立本土化的工业生态，但也有可能促使这些外资更换供应渠道，转投其他政策更友好的国家。

除此之外，同一种资源的产业未必能像执政者期待的那样实现更高级的跳跃。印尼目前可能拥有世界最大储量的镍，但主要都是2级镍，并不适合用于电动汽车的电池。印尼正在努力研发将2级镍转化为1级镍的方法。这一领域中，最有效的工艺之一是对2级矿石进行高压酸浸，以产生混合氢氧化物沉淀物（MHP），然后进一步精炼，使其可用于电池阴极。然而，这种操作方法是昂贵的，需要大量的水和相当多的能源，相当于印尼主要电网爪哇-巴厘电网容量的六分之一。这种操作方法还会产生有毒的尾矿。

资源议题很敏感

在印尼，镍产业涉及进出口、国际关系、就业、劳资关系等多个方面，是颇为敏感的议题。据新加坡《海峡时报》7月5日报道，印尼反贪会（KPK）正在调查印尼2020年初至2022年6月非法向国外运送价值约人民币69.7亿元镍矿的事件。根据印尼的出口禁令，只有加工过的镍，比如镍铁和镍生铁，才被允许出口。

今年年初，在印尼苏拉威西的一个镍矿园区爆发了大规模冲突，有1名外国工人和1名印尼工人在事件中身亡，此事引起印尼舆论高度关注。印尼《时代》、点滴新闻网（Detik）、《雅加达邮报》、“木塔图里”（Project Multatuli）等媒体曾报道过一些关于镍矿园区的劳资冲突事件，这些事件中多次出现人员死伤的极端情况。

另外，镍矿等金属能源开发造成的环境污染问题也引起了印尼国内外舆论的关注。据美媒《华盛顿邮报》报道，有镍矿区当地村民表示，他们担心有关企业将废物直接排放到海洋中，森林砍伐、水土流失也让当地人担忧。