《人民警察法》修订应注重保护公民权利

现行《人民警察法》自1995年2月28日颁布并实施后，除了2012年10月由第十一届全国人大常委会第二十九次会议修改其中第六条第十一项之外，一直未予大修，而与之相关的法律，包括《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《国家安全法》等，都已经进行了一次甚至几次大修，《反分裂国家法》、《反恐怖主义法》、《监察法》也从无到有。相比之下，《人民警察法》的内容已显落后陈旧。

为此，自2014年起，公安部将修订《人民警察法》作为全面深化公安改革的重点任务，着力推动修法工作，并于2016年12月1日在其官网公布《人民警察法（修订草案稿）》（下称“修订草案”），面向全社会征求意见。2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议确认，全国人大内务司法委员会已将修订《人民警察法》列入十三届全国人大常委会的立法规划中。

虽然修订草案中有许多亮点，但仍存在一些条文赋予人民警察的权限太大、实施之后可能不当侵犯公民权利的问题，值得进一步思考。

一、对检查权、搜查权应有所限制

现行《人民警察法》中虽然规定了公安机关具有检查权，但并未详细规定检查的条件和程序。其第九条中规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查……”，因而不存在赋予警察的检查权限过大的问题。

同样，该法虽然提到公安机关有依法执行搜查措施的权限，但是并未详细规定搜查的条件和程序，在具体执行时，仍需援引《刑事诉讼法》等法律法规中的规定，因此也不存在赋予警察的搜查权限太大的问题。其第十二条规定：“为侦查犯罪活动的需要，公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。”

修订草案则明显扩大了警察的检查、搜查权限。其第二十二条（检查搜查）规定：

“人民警察为履行职责需要，经出示工作证件和检查、搜查证明文件，可以对与涉嫌违法犯罪有关的场所、物品、人身进行检查或者搜查；对确有必要立即进行检查、搜查的，经出示工作证件，可以当场检查、搜查；被检查、搜查人拒不配合的，可以强制检查或者搜查。

检查或者搜查应当经县级以上公安机关负责人批准，确有必要立即进行的除外。

遇有制止违法犯罪行为、抓捕违法犯罪嫌疑人，或者保护人身、财产安全的其他紧急情形，人民警察经出示工作证件，可以进入公民住所检查、搜查或者实施救助，但事后应当及时向县级以上公安机关负责人报告。”

该条不仅赋予警察检查、搜查权限，而且规定了两种无证检查、搜查情形：

第一种是，在“确有必要立即进行”的情况下，为履行职责需要，经出示工作证件，就可以对与涉嫌违法犯罪有关的场所、物品、人身进行检查、搜查，既不需要事先依法取得检查证或搜查证，又不需要事后向县级以上公安机关负责人报告，只要实施检查、搜查行为的警察自认为是为履行职责需要并且确有必要立即进行即可。这种无证检查、搜查的理由是为履行职责需要，对象是与涉嫌违法犯罪有关的场所、物品或人身。其中，所谓“场所”包括公民住宅、办公室、营业场所等，住宅既包括自己购买的房屋也包括租赁的房屋。

第二种是，在“紧急情形”下，为制止违法犯罪、抓捕违法犯罪嫌疑人或者保护公民人身、财产安全，经出示工作证件，也可以进入公民住所检查、搜查。这种无证检查、搜查不需要事先依法取得检查证或搜查证，但需要事后及时向县级以上公安机关负责人汇报。这种无证检查、搜查的理由是为制止违法犯罪，比如，发现夫妻在家看黄片；为抓捕犯罪嫌疑人，比如，怀疑某单身女性是盗窃犯；为保护公民人身、财产安全，比如，怀疑某单身女性可能销毁其诈骗到的赃物。对象是公民住所，主要指住宅或其他供人居住的地方。

由于第一种情形中的“场所”和第二种情形中的“住所”均包括公民住宅，由于第二种情形中的职责也是警察的职责，所以，警察进入公民住宅检查、搜查之后，未必需要向县级以上公安机关负责人报告；如果是为制止违法犯罪、抓捕违法犯罪嫌疑人、保护公民人身、财产安全而进入公民住宅检查、搜查，就需要报告；但如果是为了履行其他职责而进入公民住宅检查、搜查，则不需要报告。而除了进入公民“住所”无证检查、搜查可能需要事后报告之外，无论履行何种职责，无论进入何种场所检查、搜查，均不需要事后报告，因此可能出现警察违法进行检查、搜查而县级以上公安机关负责人始终不知情的情形。

不难发现，此条规定赋予警察的检查、搜查权限太大，一旦正式实施，有可能不当侵犯公民的合法权利。因为，根据该条规定，只要警察自认为“确有必要”或者“情况紧急”，即使未经县级以上公安机关负责人批准、没有依法取得检查证或搜查证，也可以以履行职责需要为由，对公民的人身、物品、住宅及其他场所进行检查、搜查；如果被检查、搜查的人拒不配合，则警察可以强制检查、搜查，甚至使用警械和武器。

并且，由于修订草案并未规定检查搜查时必须由两个以上警察同时进行、检查女性身体时必须由女性工作人员实施等限制条件，因此在逻辑上，即使一个男性警察半夜强行闯入单身女性家中检查、搜查，比如，为打击报复前女友而到她家中随意检查电脑等物品，只要他出示了人民警察证，就可能被认为没有违反《人民警察法》。

第三，不仅对涉嫌犯罪的场所有权紧急检查、搜查，而且对涉嫌“违法”的场所也有权紧急检查、搜查。像2002年轰动全国的陕西延安夫妻在家看黄碟一案，警察冲入民宅中抓捕正在家中观看黄碟的夫妻俩，如依该条规定也可能被认为是合法的紧急检查。因此，这一规定赋予警察极大的权力，几乎可以理解为在任何时候，只要警察认为“确有必要”或者“情况紧急”，就可以在未申请批准的情况下，以履行职责需要为名，检查、搜查任何人和任何地方，类似于其他国家或地区处于非和平状态下的规定。

由于对“确有必要”和“情况紧急”的解释权掌握在实施检查、搜查的警察手里，县级以上公安机关负责人对此可能并不知情，无法避免警察滥用检查、搜查权进行打击报复、徇私舞弊等情况的出现。甚至可能给抢劫犯、强奸犯冒充警察进门犯罪提供机会，因为伪造一张人民警察证并非难事，即使公民立即打电话给110核实，110也不可能知道上门的是真警察还是假警察。并且，由于警察具有在紧急情况下进行检查、搜查的合法权限，110也无法知道是否“确有必要立即进行”，因而难以及时制止违法犯罪的发生。

反之，在只有持有检查证或搜查证才能检查、搜查的情况下，由于检查证和搜查证是县级以上公安机关负责人签发的，公安内部网上有记录可查，公民在真伪警察进门之前可以给110打电话核实检查证或搜查证的真伪，一旦发现有诈，可以理直气壮地拒不开门，从而将警察或者歹徒拒之门外。

除了赋予警察搜查权限过大之外，这条规定还与《刑事诉讼法》有关规定相冲突。根据《刑事诉讼法》第一百三十六条的规定，只有在执行逮捕或拘留时遇有紧急情况，才可以不另用搜查证进行搜查，否则，应一律经法定程序取得搜查证，并必须向被搜查人出示搜查证。根据《刑事诉讼法》第一百三十七条的规定，在搜查时应当有被搜查人或者他的家属、邻居或者其他见证人在场，搜查女性身体应当由女性工作人员进行，而修订草案中却无类似规定。因此，即使一个男性警察在无人在场见证的情况下单独对一名女性的身体进行搜查，形式上也不违反《人民警察法》的规定。

同样，除了赋予警察检查权限过大之外，此条规定还存在与《治安管理处罚法》有关规定相冲突的问题。因为，根据《治安管理处罚法》第八十七条的规定，即使情况再紧急，在检查公民住所时也应当出示县级以上公安机关开具的检查证明文件。换言之，无论情况如何紧急，在入户检查时，都必须同时持有《人民警察证》和《检查证》，完全排除了无证检查的可能性。《治安管理处罚法》第八十七条还规定，在检查时人民警察不得少于二人，检查妇女的身体应当由女性工作人员进行，而修订草案中没有类似限制性规定。因此，即使一个男性警察单独对一个女性公民的身体进行检查，也不违反《人民警察法》的规定。

除了第二十二条存在问题之外，修订草案第二十三条规定的“路检”程序，也有可能被警察用来作为检查的替代规定，以合法规避检查的批准程序。该条规定：“人民警察对于危害公共安全、人身安全，或者认为与违法犯罪有关的交通工具，有权予以拦停检查；对于有吸食毒品或者饮酒嫌疑的驾驶人员，可以进行毒品检测或者酒精浓度测试。驾驶人员和乘客应当服从人民警察的指令。”由于“违法”、“犯罪”的范围相当宽泛，几乎所有违法行为、犯罪行为都可以作为警察怀疑是与违法犯罪有关因而拦车检查的理由，导致该条规定被滥用。

二、对优先使用、征用公民财产的权力应予限制

现行《人民警察法》第十三条第二款规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。”

而修订草案第二十七条第二款则规定：“人民警察因履行职责的需要，可以优先使用或者征用公民、法人和其他组织的交通工具、通信工具、场地和建筑物等物品、设施，用后应当及时归还或者恢复原状，并按照国家有关规定支付适当费用；造成损失的，应当依法给予补偿。”

可见，修订草案扩大了人民警察使用公民财产的权限。具体体现在三个方面：

一是将“因侦查犯罪的需要”扩大为“因履行职责的需要”。显然，“履行职责”的范围要远大于“侦查犯罪”的范围。二是将“优先使用”扩大为“优先使用或者征用”。两者的区别在于，使用之后是要归还的，而征用之后则不用归还。三是将“应当赔偿”扩大为“应当依法给予补偿”。两者的区别在于，应予赔偿的金额是因财产被警察优先使用而遭受的直接损失和间接损失，比如，作为合同标的的轿车因被警察优先使用而无法按期向买方交货，因此向买方支付的违约金；而应予补偿的金额则一般是被征用财物本身的价值，不包括由此造成的间接损失。

这条规定同样赋予警察较大权力。由于“履行职责”的范围相当宽泛而又未规定其他限制条件，导致在逻辑上，警察几乎可以不需要任何理由就对公民的任何财产进行优先使用或者征用，只要是在依法执行警察职务而不是办私事即可。

可以设想如下极端情形：某高中生正骑自行车前往高考考场时，被警察拦下并宣布征用其自行车，致使该考生未能及时进入考场考试。由于“因履行职责的需要”的解释权在实施优先使用和征用行为的警察那里，被优先使用、征用财产的人对此没有任何权利，仅有在事后请求公安机关及时归还、恢复原状、支付适当费用、依法给予补偿的权利，所以公民对警察可能滥用优先使用或征用权的行为，缺乏相应救济措施，完全无法反对，而像耽误考生高考等事端的后果，事实上是无法恢复原状或者给予补偿的。

可以预见，一旦这一规定被少数警察“合法地”滥用，可能造成不小的社会混乱，因为社会公众既无法知晓自己的财产会在什么情况下被警察强行使用征用，又无法知晓自己住在自己家里是否安全。

此外，除了优先使用、征用导致的财产损失或其他损失难以弥补之外，此条规定还可能导致公民的通信自由和通信秘密以及其他个人隐私受到侵犯，并且也有违宪之嫌，因为《宪法》第四十条明文规定，公民的通信自由和通信秘密受法律保护，除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，并由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查之外，任何组织或者个人都不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。而修订草案上述条款规定，只要人民警察认为“因履行职责有需要”，就可以不附加任何条件优先使用、征用公民的通信工具，所谓“职责”包括任何职责而不限于国家安全或追查刑事犯罪相关职责，因而很可能因此侵犯公民的通信自由、通信秘密和个人隐私。

因此，应当对公安机关优先使用和征用公民合法财产的适用条件作进一步限制，否则很可能违背《宪法》第十三条第一款、第二款保护公民合法私有财产、第四十条保护公民通信自由和通信秘密的基本精神，破坏警民关系。

三、对拘束公民人身自由的权力限应予限制

现行《人民警察法》第十四条规定：“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。”

而修订草案大大扩大了警察的权限。其第二十八条（保护性约束措施）规定：“人民警察对实施危害公共安全、他人人身、财产安全违法犯罪行为或者可能自伤、自残的疑似醉酒人、吸毒人、精神障碍患者，以及其他丧失辨认或者行为控制能力的人，可以采取保护性约束措施，送至医疗机构、救助机构，或者通知其监护人、近亲属领回。需要送往指定的医疗机构、救助机构加以监护的，应当报请县级以上公安机关批准。除无法通知的情形外，应当及时通知其监护人或者近亲属。”

两者的区别主要有：

第一，适用对象不同。前者的适用对象仅包括精神病人；后者的适用对象则除了精神障碍患者之外，还包括疑似醉酒人、吸毒人、其他丧失辨认或者行为控制能力的人。所谓“疑似”，是指“怀疑好像是”，换言之，只要被警察怀疑好像是这几种人，就不管事实上是不是，都可能被警察采取保护性约束措施。

第二，适用条件不同。前者的适用条件是精神病人严重危害公共安全或者他人人身安全，后者的适用条件则既包括危害公共安全或者他人人身安全，又包括危害他人财产安全的四种人，还包括可能自伤、自残的四种人，并且只要可能危害即可，不需要是“严重危害”。

这条规定与《刑事诉讼法》相关规定的区别在于，根据《刑事诉讼法》第二百八十四条至第二百八十九条的规定，只有对因实施暴力行为而危害公共安全或者严重危害其他公民人身安全的精神病人，经法定程序鉴定确认依法不负刑事责任的，在其可能继续危害社会的情况下，才可以决定强制医疗，并且强制医疗必须由人民法院合议决定，公安机关无权自行决定，仅有权在人民法院决定采取强制医疗措施之前，对无刑事责任能力的精神病人临时采取保护性约束措施。而修订草案却将可以送至医疗机构和救助机构加以强制监护的人员范围扩展至“疑似”醉酒人、吸毒人、精神障碍患者、其他丧失辨认或者行为能力的人。

这条规定还与《治安管理处罚法》相关规定存在冲突。根据《治安管理处罚法》第十五条第二款的规定，只有对尚处于醉酒状态中的人，当其对本人有危险或者对他人人身、财产或者公共安全存在威胁时，才应当对其采取保护性措施，约束至酒醒。两者的区别在于：一是适用对象不同，前者是“疑似醉酒人”，后者是“醉酒的人”；二是处置措施不同，前者是除了可以采取保护性措施之外，还可以强行送到医疗机构或者救助机构，或者通知其监护人、近亲属领回，后者则是采取保护性措施，约束至酒醒。

这条规定最大的问题是可能严重侵犯公民人身自由，与《治安管理处罚法》中仅规定对醉酒的人应当采取保护性措施约束至酒醒相比，在立法的科学性、合理性方面都是倒退。因为醉酒的人经过半天或一天之后，通常都能够自行解酒恢复清醒，不应当被警察强行送至医疗机构或救助机构强行监护，并且，规定对“疑似醉酒人”而非真正的醉酒人也可以羁押并采取保护性约束措施，甚至送往医疗机构、救助机构加以强制监护，似乎没有什么道理。

同理，规定对疑似吸毒人、疑似精神障碍患者、疑似其他丧失辨认或者控制能力的人，也都可以先羁押并采取保护性约束措施，甚至强行送至医疗机构、救助机构加以强制监护，似乎也没道理，并且很容易被个别警察滥用。例如，即使某人既不是醉酒人或吸毒人，又不是精神障碍患者，但只要某警察想打击报复，就可以说某人是疑似醉酒人或吸毒人或精神病人，从而对其采取“保护性约束措施”，先铐起来，先拘禁几小时再放人，或者通知其家属领回。

四、结语

警察权是关系人民群众生命、健康、自由、财产、名誉等权利的国家强制力量，依法谨慎加以行使是国家稳定和社会和谐的重要保证。

现行《人民警察法》制定于二十多年前，许多规定已经落后于社会现实，迫切需要修改，因此本次修改意义重大。虽然修订草案是在经过深入调研论证、反复修改完善，并多次征求有关部门、地方公安机关和专家学者的意见之后形成的，从而亮点纷呈，比如，增设第七十五条，专门规定警务辅助人员具有协助人民警察依法履行职责的权限和经费保障；但是仍然存在一些问题，需要修改完善，应特别注意从制度设计方面防止警察权被滥用，从而切实保障公民权利不被非法侵犯。