农业与互联网｜调研观察：产业政策如何在农业领域发挥作用

【编者按】

中国有超69万个行政村、超260万个自然村，如何让如此大规模的村庄实现共同富裕，要探索出一条条不同的路子。

2022年7月，澎湃新闻联合中国经济体制改革研究会成立“农业与互联网”课题组，以山东烟台张格庄镇作为调研起点，历时8个月，走遍大江南北，在调研与行走中追寻互联网与现代农业发展关键议题的解决方案。

澎湃新闻“农业与互联网”课题组已完成10个农产品原产地的深度调研，完成10份调研报告、10份政策参考的撰写，以及10部纪录短片的拍摄。

调研中，我们看到了农业借助电商发展的成功经验，也看到电商发展遇到的困境与问题。

我们在调研中发现，虽然不同地区的资源禀赋条件差异较大，但产业政策能够在一定程度上弥补其不足。尤其是对于经济欠发达地区，选择性的产业政策，在产业升级过程中发挥了重要作用。本文讨论的产业政策是指，政府及其职能部门以特定产业和企业为对象而实施的扶持或抑制的经济政策。  

偏远地区需要怎样的政策

环县位于甘肃省东部、庆阳市西北部，是甘肃省的传统草牧业大县。这个地处毛乌素沙漠边缘、气候干旱的县城，被黄土高原深处的丘陵沟壑包围。长期干旱和贫穷困扰这里。

课题组发现，对于资源禀赋不足的环县而言，政府的产业政策在羊肉产业发展中起到了关键作用。具体而言，环县在2014年以前还是国家级深度贫困县；然而，从2015年起，中央和各级政府加大对当地的扶贫力度，聚焦羊肉产业。近年来，环县的电商发展势头迅猛，其中羊肉产业在电商产业中又占据相当比重。从数据上看，环县羊肉产业在2014年时产值不过数百万元，仅仅几年时间已发展为55亿元的支柱型产业。

首先， 对县域电商而言，物流成本在经营成本中占比较高。从地理位置上看，环县最远的乡镇距县城150多公里，最远的村距离乡镇50多公里。这样的先天条件下，环县要发展电商需要政府更高的参与度。从2014年起，环县进入脱贫攻坚期，当地政府着力解决了制约环县发展的基础设施问题。通过修建高速公路、高铁、引水、人才激励等措施，有效解决了困扰当地的物流和人才问题，这为环县后续包括羊肉在内的电商发展打下了基础。

2015年6月，环县被列入全国第二批国家电子商务进农村综合示范县，同期环县被确定为国家级深度贫困县，各级政府的各类扶持政策向当地倾斜。2020年银川至西安正式开通高铁，横穿环县南北100多公里；2021年，甜永高速公路正式通车试运营，标志着环县正式进入高速时代。现在，环县的羊肉通过高速、高铁可以直达西安、兰州等西北主要核心城市，然后空运至全国各地。

环县电商办主任张金勃对课题组表示，高铁开通后，货物运抵西安的速度从原来的六、七个小时，缩短到现在的4个小时，电商的配送时效一下提升了。

其次，财政补贴作为产业政策重要部分，在推动农业产业现代化过程中也发挥着重要作用。比如，对符合扶贫条件的农户，每家养一头羊环县政府直接补贴现金数千元。另外，为保障销售渠道畅通，当地政府引进规模以上的专业育种企业，企业和农户签订订单农业，农户按照企业的要求进行养殖，企业从农户手中收购羊，然后销往全国各地。目前，环县羊肉不仅走线上电商渠道，还走线下批发渠道，给一些大城市的知名餐饮店供应的量比较大。

另外，农业会受市场供需变化和自然灾害影响。环县为构建羊产业风险管控体系，当地财政每年支出2000万元保险补贴，保险涵盖自然灾害保险与肉羊价格指数保险。实行企业、合作社、农户、金羊产业基金四方联保，一保五年、按季收保、当年兑保，最终实现羊羊全覆盖、户户全覆盖、社社全覆盖，投保不出村、理赔不出户的“三全两不”高效服务。

根据了解，环县2022年县级财政衔接推进乡村振兴补助资金项目7800万元。另一份环县县委农村工作领导小组的文件显示：2022年，整合财政涉农资金92238.97万元。其中，中央资金68246.97万元、省级资金15812万元、市级资金3806万元，县级资金4374万元。

在各级政府针对性的支持下，目前环县羊肉已成长为前端种草—养殖繁育—屠宰加工—电商销售的一套标准化闭环产业链。环县人民政府2022年版《环县羊产业工作汇报》显示，全县羊只饲养量达到315万只，产值突破55亿元，农民人均来自羊产业收入达到6000元以上。环县被列为全国63个农业全产业链典型县和全国100个农业现代化示范区之一，“环乡人”区域公用品牌影响力指数位列全国第17名，羊产业发展迈入全国第一方阵。   

政府角色的差异   

课题组所调研的10个农业产区之间，经济发展阶段的不同往往导致产业政策实施的取向、力度和效果不同。我们在调研中，经常听到某地的企业或者政府官员说，希望本地的特色农业能够得到政府或有关部门的支持。

课题组调研的10个农产区案例基本概况

 注：本表根据各地政府及其有关部门向课题组提供的数据绘制。

本文的产业政策主要是基于产业政策实施方式和调整对象而分类。按照此定义，产业政策可分为选择性产业政策与功能性产业政策。

选择性产业政策通常是指政府对微观经济运行进行一定的干预，比如对产品进行价格补贴等手段由政府主导资源配置。产业政策在实施过程中，主要是针对某类特定产业。主要方式有直接补贴或者减税为主，属于纵向的。

功能性产业政策是指市场居于主导地位，政府的主要作用是增进市场机能，让市场机制充分发挥决定性作用。功能性产业政策本质上是针对所有产业，是横向性的，旨在创造有利于产业竞争力提升的框架性条件，包括良好的市场制造、维护公平竞争的市场环境、完善的公共设施、有利于创新和技术扩散的制度与环境。

对于经济大省的深加工类农产品，一方面，具备得天独厚的产业结构条件，当地的农产品主要以加工类为主，附加值更高。另一方面，这些产业本身作为当地的“城市名片”，具有多年的历史，地方政府也有激励给予这些产业提供扶持。类似制造业类，政府会运用传统的工业园区招商引资政策，为包括农业加工类在内的企业，提供水通、电通、排水通、热力通、电信通、燃气通及土地平整等基础建设。但这类产业政策通常更具有普惠性。

在安徽亳州，花茶是深加工类产业，附加值高。不仅有当地年轻人创建的中小企业，还有规模以上企业。企业不仅能创造就业岗位，还能为当地贡献一定的税收。因此，政府在园区建设、企业工业用地、人才落户、甚至是在财政补贴或免息贷款方面给予企业直接或者间接政策优惠。比如，作为全国花茶主要生产基地，亳州谯城区花茶工业园内，当地政府为企业提供了厂房和孵化器等补助，并出台了《关于促进谯城花茶产业高质量发展的意见》；对新入驻花茶集聚区、迁入标准化厂房、独立拿地建厂投产的花茶企业，按百分比给予厂房租金补贴及用地扶持。

其次，人口大省具备区位条件，这些地区不仅是特色农产品产地，也是农产品的集散中心。比如湖北宜城是全国红薯集散中心之一；山东昌乐县是全国贝贝南瓜集散中心之一；山东金乡大蒜是全国大蒜集散中心之一。但是它们主要是以种植和销售初级农产品为主，附加值不高，且农业不直接向当地缴纳税收；对于当地政府而言，制造业或者加工类农产品能为当地直接贡献税收和提供更多的就业，对其吸引力更强。对于当地的特色农产品，一方面已经是高度市场化分工的产业，并不需要政府做过多的支持；另一方面，具体到产业政策，政府会更多选择功能性的产业政策。由于这类产品的成本对物流价格非常敏感，当地政府也会想方设法为这类产业解决流通问题。而当地有关部门会提供农业人才培训、种植技术指导。

再次，在欠发达地区，政府集中仅有的政策资源来发展一个特色产业，其带动作用更为明显。这些地区往往处于经济或产业发展的初级阶段，市场机制不完善，需要政府根据本地实际情况制定产业政策，对优先发展的产业给予适当的鼓励和支持，这一阶段更有利于产业政策的成功。

比如云南宾川，通过石榴产业来“引流”吸引资本和人才来当地，从而带动其他产业发展，实现“一二三产业融合”。宾川农业农村局局长陈学辉向课题组介绍，全县各部门每年都积极向上争取项目，不断加大农业基础建设力度。“我们成功申报云南省2019年、2020年度‘一县一业’水果示范县创建项目，将石榴产业的发展列入其建设内容。”据了解，该项目作为省级财政专项扶持资金，每年会给各示范县一定的财政资金支持。陈学辉介绍，近年来，宾川县提出发展“万亩石榴基地”的号召，并制定了产业优惠政策。在石榴种植适宜区，鼓励有条件的企业、合作社或个人，通过土地流转把土地集中起来，支持适度规模种植和经营。 

产业政策的适用范围

产业政策始终是一个有争议的话题。在讨论产业政策时，产业政策的必要性，产业政策的适用范围，产业政策的利弊，都是避不开的议题。

复旦大学产业与区域经济研究中心主任范剑勇向课题组表示，关于产业政策适用范围，按照以往的经验，高附加值产品的研发，往往企业在前期投入大量的资金、设备等固定投入，在不成熟的前期阶段，其售卖价格弥补不了先期投入的巨量资金，需要政府的产业政策进行一定程度的补助，助其度过难关。但这往往是针对所有高附加值的产业，而不是具体针对某一产业。

对于劳动密集型产业，他建议政府在使用产业政策时注意范围和方式，因为这类产业已经是高度市场化的，且这类产业对价格格外敏感，一旦政府直接涉入这类产业，可能造成市场价格扭曲。

在方式上，他认为，产业政策现在更多的趋向于功能性产业政策为主，比如政府应该致力于打造营商环境，提供优良的基础设施条件；而选择性产业政策的施政空间不如以往大，尤其是以直接补贴企业的方式越来越困难了。

他提醒，“政府手上的政策工具，其实并不多。对于产业政策是否适用，要看当地的产业配套是否成熟。很难说，产业政策是利大于弊，还是弊大于利。”

从课题组的调研情况看，显然，产业政策不是存废问题。问题在于，产业政策实施过程中，不能违背公平竞争政策。对中国的农业而言，大而不强，适当的产业政策有其合理性。在经济欠发达的西部地区，在农业投入、农产品公共品牌推广、基础设施建设方面，政府的带动作用非常明显。但是在产业政策实践中，地方政府选择产业分工时通常考虑的是怎么在任期内把地方经济总量做大，更容易追求局部和短期目标。

中国经济体制改革研究会研究员冯楚军则向课题组提醒，45年的改革开放，一个地区的产业结构和市场化分工，已经形成了一些基本布局。换言之，靠补贴建立一个产业，一旦主政领导有调整或者财政资金不可持续，产业发展可能停滞。补贴政策看似在帮助农村和农民，结果可能损害了农民利益，并诱发错误的市场信号，让当地比较优势混乱。

他认为，在实践中，产业政策用到极致，会反过来妨碍竞争政策的基础地位和作用。“竞争政策是基础性政策。产业政策体现了国家发展战略，但也应该服从竞争政策的本质要求，不能在产业政策推行过程中影响平等竞争，或者给平等竞争造成新的障碍。”

[本文执笔人：樊盛涛（澎湃新闻）。课题组成员：南储鑫（中国经济体制改革研究会）、韩仲德（中国经济体制改革研究会）、樊盛涛（澎湃新闻）。课题统筹协调：田春玲（澎湃新闻）]