下载客户端

何以安居：香港保障住房的误区与真相

2018-08-22 20:27

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

本文为独家授权稿件，转载请注明出处“香港城市大学传播研究中心”、“有数工作室”，作者名以及“发自澎湃新闻湃客频道”。

这个夏天，北京的租房市场正在经历新一轮上涨。8月17日，北京市住建委联合多部门约谈住房租赁企业，要求不得恶性竞争抢占房源哄抬租金。

约束企业，是政府对房屋租赁市场供给端调控的间接方式。更为直接的方式是扩大廉租房供给，为买不起房的城市低收入人群提供保障。但问题就能一劳永逸地解决吗？

与中国内地类似，香港也有为低收入人群提供居住保障的廉租房与经济适用房，分别称为公屋与居屋。申请租金低廉的公屋是香港低收入人群解决住房问题的首选项。然而，目前香港的公屋数量却不足以将20万蜗居的港人纳入保护网之下。贫困港人住房难、社会贫富严重不均、社会分化加剧一时成为舆论漩涡的中心。港府在公众舆论压力下，做出了增加土地供应的决定。

从公屋申请轮候时长“破表”的这一单一维度数据得出公屋供不应求的推论，从而敦促政府调整公屋政策、增加供应。这样的逻辑链虽然看似合理，但不免令人生疑。住房问题的解决，是否只需调控供需两端？香港特区政府的失职是否仅为建楼数量不够？住房问题向来牵涉众多，事实绝非如此简单。

约三成居民租住公屋

在香港，住在保障性住房中的居民并非少数。约半数的香港居民租住或购买了香港政府组织兴建的保障性住房。从整体比例上来看，香港政府提供的保障性住房的覆盖程度并不低。对于很多港人来说，维港的繁华或深水埗的破败，都并非日常。狮子山下密布的公共屋邨里平实的烟火气，才是生活。

香港的住房大致可以分为四种：公屋、居屋、私人楼宇和其他房屋。其中，公屋和居屋是由香港政府组织兴建的保障性住房。公屋相当于中国内地的廉租房，只可租赁；居屋相当于中国内地的经济适用房，以低于市场价向符合收入条件的市民出售。在香港，有大约28.9%的居民租住在政府提供的公屋中，15.2%的居民购买了居屋。

香港公屋的申请者必须满足：18岁以上、香港长期居民以及收入限额这三个条件。由于香港社会步入老龄化，公屋同时也承担了一部分养老功能。60岁以上的老年人或者与60岁以上亲属共同居住的家庭，在申请过程中拥有较高的优先级，轮候时间较短。以个人为单位申请公屋的中青年人在轮候过程中的优先级最低。这意味着，香港的年轻人，如果想通过申请公屋拥有独立空间，搬离父母家，是比较艰难的。

香港的热门旅游景点与游客熟知的目的地大多分布在维港两岸的港岛湾仔区和中西区，以及九龙的油尖旺区。其中，湾仔是全港18区中唯一没有公屋分布的区。中西区和油尖旺区的公屋居民占比也低至可以基本忽略不计。公屋居民占整体居民比例最高的是观塘区，区内半数以上的居民租住在公屋中。而这里，也正是香港人口密度最大的地方，每平方公里的居民数超过5万人。与观塘区毗邻的是黄大仙区，这里也是香港人口密度和公屋居民比例双高的地区。

在观塘区和黄大仙区的大部分地方，抬头在楼林的缝隙中搜寻，目力所及的范围内，都可以看到香港的狮子山。1973年，香港电视台开始连续21年播放一部单元剧《狮子山下》，讲述着香港普通市民逆境自强的励志故事。对于很多港人来说，维港的繁华或是深水埗的潦倒，都并非日常。狮子山下平实的烟火气，才是生活。

公屋政策60年

公屋政策在香港已经推行了60年，其以安置为目的的初衷已被改善居住环境所替代。公屋的建设目的，实际上已经发生了迁移。香港公屋历经了数个建设发展阶段。人居环境得到明显改善，居民对于居住环境的满意度不断提升。最近的居民调查显示，四分之三的香港公屋居民对于公屋的管理及服务表示非常满意或满意。

20世纪40年代中期，处于内忧外患下的香港开始出现“房荒”的问题。许多无房的居民在公共或私人土地上利用简陋的铁皮和木板非法自行搭建住宅，这些房屋也被称为“寮屋”。1954年，位于香港九龙石硖尾的寮屋区发生了史无前例的大火，这场大火使得5万多寮屋居民露宿街头，同时也迫使政府开始关注并介入居民的住房问题，重新审视住房政策，成为政府为居民兴建公共住房的起点。此后，香港的公营房屋建设历经了3个阶段。1972年，当时的港英政府通过了“十年建屋计划”，公屋的大规模、标准化建设由此而始。随着大批公屋的落成，当时的香港低收入人群陆续迁入，居住环境得到明显改善。此后，香港政府的建屋与修缮计划多以“改善居住环境、提高生活质素”为目的，供应的安置初衷已被改善居住环境所替代。

公屋的建设与香港的城市规划互为表里。香港政府通过延续多年、渐进式的努力，逐渐将香港由单一中心的贸易港发展为多中心的现代化大都市。人口密集的城市中心区人口逐渐向新界其他地区的新市镇迁移。这一过程缓慢、有序，变化并不剧烈但在持续进行。与此同时，公屋的居住环境也得到了显著的改善。香港公屋的人均居住面积从上世纪90年代的7.8平方米，一路增加到2014年的13平方米，几乎翻了一倍。随着香港政府多年以来对于公屋设计标准的改良、配套设施以及管理的优化，公屋居民对于居住环境的满意度不断提升。最近的居民调查显示，四分之三的香港公屋居民对于公屋的管理及服务表示非常满意或满意。

公屋申请轮候时长持续走高

“平均轮候时间在3年以内”是香港房屋委员会设定的一条“红线”。如果轮候时长超过3年，意味着公屋的供需可能失衡。自2009年以来，香港公屋的平均轮候时间就呈现上升趋势。2018年3月底，香港公屋申请者的平均轮候时间达到5.1年，创下历史新高。港媒以“破表”来报道这一情况。压力之下，运输及房屋局副局长苏伟文承认目前公屋供不应求，呼吁社会支持政府觅地建屋。

在过去几年中，与公屋轮候时长一并走高的是香港媒体对于公屋的关注度。以“公屋”或者“公营房屋”为关键词，在道琼斯旗下媒体数据库Factiva中进行检索可以发现，自2009年以来，香港媒体关于公屋的报道量呈现出明显的上升趋势。2017年的全年相关报道量达到6739篇，是2009年报道量的3倍有余。

借助自然语言处理和话题聚类技术对过去一年间的港媒相关报道进行处理可以发现，媒体报道大致可以分为5类，其中报道涉及最多的话题是香港特区政府的公屋政策，其次是公屋申请的相关问题。在公营房屋的相关问题上，香港特区政府被推至风口浪尖。在港媒的报道中，土地紧缺导致公屋供不应求是问题的关键；增加土地开发、提高公屋供应量则是多数报道的解决方案导向。

当供不应求的情况出现时，最直接的解决方案是增加供应量。而这也正是近来港人热议的焦点问题。自4月26日起，香港在全社会范围内进行为期5个月“土地大讨论”。香港特区政府列出了18项潜在住房土地来源。港人可以通过参与讨论和投票，决定新增居住用地的来源。讨论的结果尚不得而知，但有一点非常确定：开发土地建造住房已成定局。

分配严重不均的公屋资源

从定义上来看，公屋是由香港政府主导，由香港房委会和房协向低收入人群提供租赁的保障性住房。那么，公屋的供应理应首先满足香港贫穷人口的住房需求。然而香港特区政府统计处发布的2016年统计年鉴显示，香港的贫穷人口中，仅有四成住进了租金低廉的公屋。六成贫穷人口并不在公屋的住房保障下。

截止2016年底，全港贫穷人口总数为99.6万人，占香港总人口的12%，同年，香港公屋的认可居民数达到了香港总人口的28%。在理想的情况下，香港公屋的供应量应该完全可以满足香港贫穷人口的住房需求。但这却和实际情况大相径庭。这说明，公屋的资源分配严重不均。

家庭结构变化令公屋需求状况发生根本性改变。过去30年间，香港人口虽然在增长，但是增速较为平缓，人口增长并非导致公屋供需失衡的原因。而与此同时，港人的家庭结构却发生了急剧变化。由于生育率的降低和结婚年龄的推迟，香港的家庭住户平均人数在过去30年间明显减少。80年代普遍的4口之家，现今已缩减为不到3口。与此同时，青年人对于个人空间的重视也令他们渴望搬离父母家，拥有自己的独立居所。香港房委会公布的数据显示，过去20年间，公屋非长者（60岁以下）一人申请的个案数持续增长。2017年，公屋非长者一人申请数占总申请数的比例已接近50%；而在1999年，这一比例尚为13%。小家庭与一人申请个案的增加推高了公屋的需求量。受此影响，香港公屋单位数和认可居民总数变化趋势出现倒挂。香港公屋单位总数在不断增加，但公屋容纳的居民总量持续下滑。

从政府部门的公屋申请处理效率上来看，公屋空置率逐年下降，2016年的公屋空置率仅为0.5%，达到历史最低点。在香港特区政府的努力下，公屋资源接近满负荷运转，但依然不能解决贫穷人口的住房问题，公屋轮候时间也还在逐年攀升。公屋供不应求的情况的确存在，但这一问题绝不可简单归结为公屋供应量不足。一方面家庭结构的变化令单人或小家庭申请个案数激增，推高了公屋需求；另一方面，大量非贫穷人口挤占了公屋资源，公屋资源分配出现严重不均。

公屋难题，福利还是救济

香港公营房屋制度发展至今，虽然港府对其的定义依然是“保障性住房”，但在一些媒体的报道中，其定义已经被替换成“为买不起私人屋苑的香港居民提供的住房”。在港人心目中，公屋也逐渐被认知为“福利”而非“救济”。无论收入情况如何改善，长居公屋并设法保住大单位，都被港人视作理所当然。港府的公屋政策的初衷虽然是善意的，但在政策执行的过程中，港府对于政府的强制力与居民人性都有不切实际的高估。加之港府对社会变化缺少预知，香港的公营保障性住房政策已深陷误区。盲目增加土地供应量，则又会冲击楼市，给香港脆弱的中产阶级以重击。在香港，“大市场小政府”已成定局，港府的调控措施处处掣肘，如何走出误区，将保障性的公屋资源分配给真正需要救济的港人，是亟待这一届香港特区政府解决的问题。

公屋的流转问题常常见诸报端，但香港政府并未定期公布公屋的流转相关数据。香港政府统计处2000年公布数据显示，公屋平均入住时长为11.2年。这一数据在2000年之后再无更新。虽然香港特区政府定期审定公屋居民收入，并且规定，已在公屋住满10年或以上者即为长期租户，其收入或者资产超过指定限额需要缴纳较高租金或迁出公屋。但港府对于收入超标的公屋居民并无切实可行的强制迁出制度。公屋租户只要不违规转租公屋或是在香港购买私人物业，都可以在公屋内继续居住下去。房屋署每两年审定一次收入限额、公屋租金及公屋住户收入。家庭收入超过限额的需要缴纳1.5-2倍公屋租金。但由于公屋租金低廉，即便两倍交租，也远低于租赁私楼和购置房产。因此，公屋居民一旦获批入住，无论收入水平如何变化，多数可以实现长居。

通过对香港热门bbs“香港讨论区”地产页面上过去3年的帖子进行话题分析可以发现，香港公众最关注的是如何满足申请条件和通过资格审查的问题。论坛上虽然也有对于公屋“富户”的批评声音，但并不妨碍公屋居民在网络上分享自己“钻政策空子”违规占据大单位的心得体会。

公屋重新分配阻力巨大

租住公屋可以轻易实现财富积累。以租金最低的新界公屋为例，新界2007-2016年公屋租金均值为47港元／平方米，私屋租金均值为178港元／平方米。以30平米的公屋为例，租住10年，相比租住同等大小的私屋，可以节省47.6万港元。租住公屋可以轻易实现财富积累。近来一则社会新闻在香港广为传播，居于新界沙田区的一位女性公屋居民，被网络诈骗犯骗走积蓄2600余万港元。虽然这位居民早已有能力在香港购置物业，但她依然占据公屋资源，而政府对此并无干涉。

人性弱点之外，香港私屋售价的连续暴涨是导致公屋居民置业意愿低的客观原因。2017年，香港楼市实现14.37%的涨幅，反映香港房价的中原城市领先指数也一度达到165.62的历史最高点。至2018年2月，香港楼市已连涨21个月。尽管港府出台了一系列调控政策，但结果是徒劳无功。

香港政府并非没有尝试在公屋和私楼之间为香港居民提供第三条安居道路。首任香港行政特首董建华率先提出了“八万五建屋计划”，计划政府每年新增供应不少于8万5千套住宅单位，希望10年内香港的七成家庭可以自置居所，届时轮候租住公屋的平均时间也可以由6.5年缩短至3年。然而，激增的房地产供应量加之亚洲金融风暴使得香港的房价一落千丈，从1997年至2003年共下跌70%。在房地产市场的严重危机下，“八万五”计划暂时搁置，在此阶段，香港政府只提供出租公屋服务，自置居所政策停止执行。2014年，香港政府开始逐步开放居屋销售，每年有计划的向居民出售一部分房屋。但从近三年的数据可以看出，目前香港的居屋计划远远未能满足居民的置业需求。