从欧盟对华政策新动向看中欧关系发展

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文｜刘志杰 中国（深圳）综合开发研究院 智库交流合作部副部长

近日，中国总理李强的访欧之行刚落下帷幕，随即在布鲁塞尔召开的欧盟夏季峰会又引发各方密切关注。如何处理欧盟与中国的关系，更好协调欧盟各国共同的对华政策路线，成为本次峰会所商讨的重要议题。中欧关系能否真正止跌回稳？未来中欧关系发展还会受到哪些风险因素的影响？

一、内外承压下，欧盟对华政策出现哪些新变化？

在本次欧盟峰会上，各成员国对如何具体发展对华关系仍然存在不同层次的分歧，但就校准对华关系基本达成一致。他们认为，有别于俄罗斯，中国是全球化的重要参与者和影响者，且拥有强大的经济实力，在全球性事务中扮演着越来越关键的角色。欧盟无意制定“阻碍中国经济进步和发展”的政策，但必须确保其不会损害欧盟的利益与价值观以及基于规则的国际秩序。

同时，欧盟领导人重申，对华政策的“三分法”定位目前不存在可行的替代方案。欧盟自身必须尽可能保持对华开放的沟通渠道，但应在经济安全、战略安全和价值观三点上调整立场，以减少“战略风险”和“脆弱性”。

在峰会召开前夕，欧盟委员会发布了《经济安全战略》文件，尽管欧盟称该文件并非针对特定国家，但文中多次提及“去风险”，因此被外界视为对华政策调整的信号。围绕对华议题，欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）特别指出，“虽然政治和经济制度不同，但欧盟与中国在追求稳定的双边关系方面拥有共同的利益。与中国脱钩既不可行，也不符合欧洲的利益。我们需要专注于 ‘去风险’（de-risk），而不是‘脱钩’（de-couple）。”可以看出，当前欧洲政治精英的共识在于，中国的崛起已经是不可抵挡的趋势，这将对欧洲在世界格局中的地位“构成重大挑战”。欧盟支持“重新校准”对华战略，但应在欧中复杂的关系中建立新的稳定性。值得注意的是，今年以来欧盟高层多次提及“去风险”，作为西方国家用以减轻“去中国化”对抗意味的替代性措辞。但中欧之间密切的经贸往来，也使得“去风险”成为一个充满争议的概念。

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二、面对新形势，欧盟对华政策为何游移不定？

自2019年《欧中战略前景》政策文件发布后，“三分法”思维一直影响着欧盟的对华战略认知。多数欧洲国家认为，中国既是欧洲在贸易、气候变化和能源安全等重大全球问题上的合作伙伴，又是市场、投资和技术等领域的“竞争者”，同时还是欧洲政治体制面临的制度性对手。今年中欧高层的频繁互访反映了双方进行接触的强烈意愿，但多数欧洲国家的对华政策仍延续“两面性”，既强调对华合作的重要性，又突出对华关系的竞争对抗和遏制打压。导致欧盟对华政策难以维持稳定是多重因素叠加的结果。

首先，欧盟对华认知的复杂化使其战略取向趋于保守。近年来，在推进战略自主、捍卫经济主权目标下，欧盟贸易政策一直在“开放”和“安全”之间踟蹰不前，疫情暴发和乌克兰危机也加速欧洲对相互依赖“脆弱性”问题的反思。一方面，欧盟认为自由开放的贸易可以促进经济增长，分散风险，有助于维持欧盟的竞争力。另一方面，欧盟又认为对外部环境的过度依赖将使其经济暴露在危险之中，进而接连出台《芯片法案》《原材料法案》《外国补贴条例》以及《经济安全战略》，以强化投资审查、保护欧洲产业、保障本土供应链安全，努力在管控“经济全球化”中寻求平衡，尤其在减少关键产业对中国依赖的问题上，欧盟更是重新统一了立场。可以看出，中欧关系正步入一个新的调适期，在更为重视双边关系的同时，中欧在彼此眼里也更加复杂化、矛盾化。中欧关系已经显现出一种在重大全球议题上寻求合作、经济和科技领域竞合并行、政治意识形态难以调和，趋于中欧版的“政冷经热”。因此，处于调适期的中欧关系在某种意义上会对欧盟对华政策的制定带来影响。

其次，中欧关系中的“美国阻力”愈发凸显。虽然欧盟对美国在国际事务中采取的单边主义行为多次表达不满，但双方出于对自由市场经济以及对华政策的“共同利益”需要，近年来美欧之间在对华议题上的协调力度明显增强。例如美欧于2020年和2021年分别建立了“中国问题”对话机制，以及带有对华竞争色彩的贸易与技术理事会（TTC），以共同应对“中国崛起”带来的影响。此外，拜登政府试图在意识形态、地区安全、产业链供应链和科技研发等多个领域，通过“恢复同盟关系”来重新加强对欧洲国家的安全控制。特别在乌克兰危机激化后，美国频繁对中欧之间的合作发出“关切”甚至“警告”，并旨在构建一种“系统性对抗”体系，削弱中欧经贸、人文与民间等方面的相互依赖关系，试图把本是战略伙伴的中欧双方推向对立面。鉴于美国在全球强大的影响力，欧洲不少国家与中国交往时也倍感压力。

再次，乌克兰危机加剧了欧盟对华战略定位的偏差和分裂。部分欧洲精英将乌克兰问题与中欧关系进行政治捆绑，并把中国对此事件的态度作为中欧关系发展的前提之一。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利（Jose Borrell）近日表示，如果中国不能为俄罗斯从乌克兰领土上撤军的政治解决方案做出贡献，欧盟与中国保持信任的关系将是“极为困难”的。可以看出，由于乌克兰危机，中欧之间地缘政治的绝缘作用已被削弱。此外，乌克兰危机使得中东欧国家与美国的安全及意识形态联盟更加稳固。美欧对中俄的“对抗意识”正在加强，从而对欧盟对华决策产生不利的影响。 

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三、如何应对变化中的中欧关系？

2023年中欧高层会晤的背景不同寻常，疫情余波与地区冲突交织，世界正在经历新的动荡与不确定性。作为全球两大力量，中欧选择合作还是对抗，将对世界是否会滑向“新冷战”产生决定性影响。站在中欧全面战略伙伴关系20周年的历史新起点，中欧能否“拨云见日”，推动双边关系朝着相对平衡的方向发展值得关注。

一是应理性看待欧盟版的“去风险”，继续把深化双边合作作为稳定中欧关系的重要途径。近期欧盟出台的经济安全战略提及的 “去风险”，显示出欧盟对华政策的反思和调整。美国政府对此居多是以对抗性的角度解读“去风险”概念，认为这体现了中国对于欧盟的“安全威胁”，以及欧盟对中国的“不信任”。但我们应看到，欧盟战略自主与美国的单边主义之间存在根本的区别，双方涉华利益也不尽相同。欧盟作为一个超国家共同体，其对外目标核心始终是稳定的国际秩序。在经历了两次世界大战后，欧洲各国认识到真正解决问题的路径在于国际政治的制度化，也就是通过国际法、国际条约、国际组织的方式来解决国家间冲突。“去风险”本身可看作是国际政治制度化的一个重要体现，即双方通过沟通建立有效的规则，来平衡国与国之间、国家与全球之间的利益。因此，我方在做好应对措施的同时，应避免将欧盟与美国进行“身份绑定”。未来应着眼于如何同欧方达成“去风险”的新秩序，在欧方主张的“经贸对等”及中方追求的“政治平等”之间建立双方可以接受的相处方式，形成缓解矛盾的有效对话协调机制，这里面也需要我们做更细致的工作，不断阐释相关政策，引导欧方客观理性地看待依存度问题。

二是支持欧盟战略自主是谋划我国对欧外交的重要抓手。欧洲提供了一个中美两国均能发挥影响力的“缓冲地带”，欧盟寻求战略自主、不在中美之间“选边站”也为我国运筹中欧关系提供了外交空间。欧盟战略自主意味着对外政策的独立性增强，就其对中美欧关系的影响而言，既有助于欧盟更加独立于美国，并对美国霸权起到制衡作用，也意味着欧盟与中国之间竞争将加强，但是总体上有利于欧盟在中美之间保持某种相对中立的身份。对此，我们应把握当前欧盟面对国际局势的复杂心态，即困境交织中对自身经济濒临衰退的危机感、地缘冲突背景下面对俄罗斯的不安全感、“单边主义”盛行影响下对美国的不信任感，以及客观上对华的经济利益需求，加强对欧工作的中长期思考，积极寻求中欧基于多边主义的全球治理合作，支持欧盟在全球事务和国际治理体系改革中发挥建设性作用，并共同维护世贸组织、联合国在推进全球多边治理中的重要作用，拓宽中欧合作的共同利益基础。

三是维持对美“斗而不破”的局面，防止欧美更大的联合遏制。在西方内部与跨大西洋关系范畴内，虽然欧盟与美国不属于正式盟友关系，但由于大多数欧盟成员国同时也是北约成员国，加上欧洲国家在政治和经济制度、价值观方面同美国具有相似性以及军事上仍依赖美国的保护，因此双方事实上形成了“不是盟友，胜似盟友”的关系。欧美之间的关系对中欧关系的影响是复杂微妙的。近年来，欧盟在中美欧关系中的最大利益在于避免出现其在中美之间“选边站”的局面，如果中美“斗而不破”，欧盟会游走于中美之间获取自身利益，继续发挥“离岸平衡手”的作用。反之，若中美关系走向完全破裂，则欧盟将很可能会被迫或主动加入美国阵营同中国对抗。未来一段时期，中美关系中的不确定性可能会增加，我们应以理性务实的方式处理两国关系中的问题、矛盾甚至冲突，保持沟通渠道畅通，寻求建设性解决方案，而不应放弃管控分歧的努力，争取最大限度降低美欧联手应对中国的风险。

四是谨慎处理中欧关系中的俄罗斯因素，减少乌克兰危机对中欧关系的“溢出效应”。在中美关系下行的背景下，中俄关系的走近总体上符合中国的战略利益。但在维持中俄战略伙伴关系的同时，如何与中欧关系之间做到平衡是当前我国外交需要思考的重要问题。在乌克兰危机背景下，地缘安全问题一直挑动着欧洲的“敏感神经”。在乌克兰危机一周年之际，中国发布了《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》文件，再次重申应减少战略风险，避免出现核危机。这在一定程度上为中欧建立正确的相互认知创造了条件。自乌克兰危机爆发以来，欧盟逐步重视中国作为参与欧洲安全问题建构的角色，并寄希望于中国能协助重塑俄罗斯与欧盟之间的秩序架构。回顾历史，中俄两国走的是完全不同的崛起之路。中国坚持走和平发展道路，倾向于在现有的国际体系中发挥自身独特的力量，实现经济稳定发展，而俄罗斯倾向于向苏联地区制造“小范围冲突”来获取地缘政治利益以维持其大国地位，两国存在根本的差异。这种差异如何能够体现在欧盟的对华认知与政策中，如何运筹好中欧俄三角关系，也值得我们重点思考。

本文发表时略有删减