“淘汰落后产能”刑案8年未息：合理作为还是滥用职权？检方两次抗诉

朱卫国手持工信部淘汰落后产能政策复函，称自己是正当履职。   本文图片 澎湃新闻记者 谭君

这8年时间，对于湖南双峰县经信局原副局长朱卫国而言，显得过于漫长。

2015年5月，朱卫国被指控在双峰县淘汰落后产能工作中，为两家不符合条件的企业通过申报和验收，随后被检察机关以滥用职权提起公诉。此外，双峰县永丰镇原企业办主任龙平均、涉案企业股东、中间人等4人也因涉嫌滥用职权、诈骗被同案起诉。

2018年，一审法院判决全案5人无罪。但检方提起抗诉。二审发回重审后，法院以5人构成滥用职权罪，判决2人缓刑、3人免予刑事处罚。检方再次抗诉，目前该案二审尚未宣判。

该案争议的核心事实是：被淘汰企业被指不符合“近三年处于正常生产状态”的奖励条件但获得了奖励资金，而在2015年被查时，“近三年处于正常生产状态”的条件已于2014年被取消。被告人一方认为，根据“从旧兼从轻”的原则，此时追诉已不合时宜，涉案行为不能认定为犯罪。

澎湃新闻注意到，一审和重审判决书均引用了湖南省经信委的一份复函，该函文提到，“双峰县在工作中的类似做法，应视作合理作为”，“双峰县的淘汰落后产能工作应予以肯定，在推动落后产能退出和促进地方经济健康发展上做出积极的贡献。”

一边是有关部门认为双峰经信局“合理作为”，一边是公诉机关的连连抗诉，要求重判。知情人士向澎湃新闻介绍，此案因争议巨大，在司法程序中延宕8年而难有定论，娄底市多名人大代表连续数年在地方两会上提出，希望司法机关充分考虑本案实际，尽快作出公平合理的裁判。

 待淘汰的落后产能，不断调整的奖励条件

涉案的两家企业为双峰县潭丰锰业有限责任公司、洋荆锌品厂，均位于双峰县永丰镇。其中，潭丰锰业系双峰县招商引资项目，投入600多万元建成后，因为当地村民担心环境污染等进行阻工，而一直没有正常开工生产。洋荆锌品厂因生产经营不善，生产处于断续的不正常状态，2011年停产，企业法定代表人欠债外逃。

两家“半死不活”的企业产能落后，反而引发一系列社会问题，分别于2011年、2012年被永丰镇企业办、县经信局列入淘汰落后产能名单上报。

淘汰落后产能，是早在2005年国家出台的一项政策。2010年2月，国务院在《关于进一步加强淘汰落后产能的通知》中指出，加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措，是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要。

在此前后，有关部门也出台了系列淘汰落后产能及配套奖励政策。“每个县都有指标、任务，完成不了，‘一把手’都要被问责。”朱卫国回忆说，当时，他是双峰县经信局副局长，分管淘汰落后产能工作，根据各级红头文件的工作职责分工，经信部门牵头负责提出淘汰落后产能年度任务计划和实施方案，并向社会公告淘汰企业名单、落后工艺设备，确保淘汰到位等；而淘汰落后产能中央财政奖励资金的申请、审核、拨付和监管由财政部门牵头负责。

2011年4月20日，财政部、工信部、国家能源局下发《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》【财建（2011）180号】，对于奖励资金支持淘汰的落后产能项目设置了一个重要条件：“近三年处于正常生产状态。”相关证据显示，2011年5月11日，双峰县经信局收到省里转来的上述文件。

“2011年2月将潭丰锰业列入淘汰落后产能计划上报时，还没有180号文，当时对于奖励资金的规定，还是财政部于2007年12月发布的《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》【财建（2007）873号】，873号文并没有设置‘近三年处于正常生产状态’的条件，操作中，申报中央奖励资金的企业只要符合当年度的淘汰方向即可。”朱卫国表示，事实上，也不是申报了就有奖金批下来，省财政厅专门委托第三方机构进行实地核查，然后还有系列审批程序，比如，2011年，双峰县经信局经济运行股汇总拟淘汰的16家企业中，他当时建议只将8家企业列入计划上报，最终获得奖励的只有3家，其中，就包括潭丰锰业，其获得86万元。

据后续法院查明的事实，2011年被列入淘汰计划后，潭丰锰业的申报材料中有虚假的资产负债表、利润表等。而2013年4月洋荆锌品厂申报时，因没有提供“近三年处于正常生产”的原始凭证，被确定为“存疑待查”。之后，洋荆锌品厂股东胡松柏找到中间人王寿华帮忙，王寿华在2012年申报资料的基础上伪造了洋荆锌品厂的电费凭证等申报资料直接送至省财政厅。2014年1月27日，洋荆锌品厂的申报被审批通过，获得奖励资金85.5万元。

实际上，财政部在2012年下发的“关于当年淘汰落后产能中央财政奖励资金预算指标的通知”中，已将条件放宽，修改为“近年来处于生产状态”；2014年，工信部办公厅、财政部办公厅《关于报送2014年工业行业淘汰落后和过剩产能目标计划及申报中央财政奖励资金有关工作的通知》【工信厅联产业〔2014〕14号】中，再次对《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》进行调整，取消了“近三年处于正常生产状态”这一条件，“以更好发挥中央财政奖励资金引导作用”。

一审法院判决无罪，检方两次抗诉

产能落后的企业彻底关闭淘汰了，同时获得了一些经济补偿，污染环境隐患及影响社会稳定因素消除，县里淘汰落后产能的工作任务也完成了。这个看起来各方受益、皆大欢喜的工作，数年后，风云突变，相关人员被指控为滥用职权及诈骗犯罪。

2015年5月，朱卫国、双峰县永丰镇企业办主任龙平均与涉事企业股东肖文、胡松柏及王寿华被查；指控为：滥用职权，申报两家不符合淘汰落后产能条件的企业，制作虚假材料，骗取国家资金。

关于该案是否构成刑事犯罪，检法意见不一致。朱卫国承认，工作中有瑕疵，但不属于滥用职权，按照职能分工，淘汰落后产能奖金的申报、审核、拨付与监管，均系财政部门牵头负责，与他的工作职责无关。企业股东也不承认诈骗，“企业实实在在关闭淘汰了，在申报的材料上虽然有部分虚假数据，但关键事实并没有虚构，更没有对核查人员隐瞒。”比如，省财政厅委托的核查人员核查完潭丰锰业后，在签字一栏写道，“核查情况属实，相关设备情况无法查证”；洋荆锌品厂的核查登记册上，企业多处如实填写“企业法人负债外逃，相关原始依据无法提供”，并加盖公章，这说明核查人员对于两个企业的情况是清楚的，企业也没有刻意隐瞒事实。

洋荆锌品厂申报核查登记册上，多处写明“企业法人负债外逃，相关原始依据无法提供”。

在双峰县人民检察院公诉此案3年后，2018年12月4日，双峰县人民法院作出一审判决：5名被告人均无罪。法院认为，被告人肖文、胡松柏、王寿华不构成诈骗罪，朱卫国、龙平均等5名被告人均不构成滥用职权罪。

双峰县法院认为，潭丰锰业、洋荆锌品厂2011年、2013年申报淘汰落后产能时，确实不符合“近三年来须正常生产〞的政策条件，但2014年国家政策对淘汰落后产能的条件进行了调整，取消了“近三年来须正常生产”的要求，直至本案未审结之前，潭丰锰业、洋荆锌品厂申报淘汰落后产能是符合新政策的，根据“从旧兼从轻”原则，不应认定被告人肖文、胡松柏、王寿华的行为是犯罪。虽然申报材料有部分不实，但关键事实（即厂子是真实、合法的）没有虚构，肖文、胡松柏作为企业投资人，投资企业的资金远比申报淘汰落后产能奖励资金要多，其以淘汰企业为代价申报奖励资金，目的是响应国家政策号召淘汰落后产能。企业可以申报奖励资金，但是否拨付、拨付额度全部由相关部门核准。现相关机构拨付了两笔资金，并未予以追究，说明被告人的行为符合相关部门淘汰落后产能的目的，相关部门也正确执行了中央淘汰落后产能的政策。

针对朱卫国、龙平均是否触犯滥用职权罪，双峰法院认为，将潭丰锰业列入淘汰计划上报时是2011年2月，财建【2011】180号文4月才下发，收到已是5月，朱卫国当时不可能知道180号文会将淘汰奖励门槛提高到“近三年来必须正常生产”。在省核查组、省财政厅核查潭丰锰业时，财建180号文已下发，潭丰锰业在核查中的大多数条件都具备，但三年来确实未正常生产，在核查组的检查表中，没有经信系统的签字栏，这非常清楚地表明，中央奖励资金的核查责任在财政系统而不在经信系统。省核查组根据实际情况从宽掌握，通过了潭丰锰业、荆洋锌品厂的奖励申报，不违背原则性和灵活性相结合的行政理念。至2014年，工信厅联产业【2014】4号文又将“近三年来必须正常生产”的条款取消，说明上级精神是尽快淘汰落后产能。

“淘汰落后产能早比晚好，快比慢强，经济手段比行政手段更为妥当。”双峰县法院在判决书中写道，潭丰锰业和洋荆锌品厂提前淘汰是一种有益社会的行为，故而申报淘汰落后产能奖励资金的行为不具有社会危害性。因此，朱卫国、龙平均的行为亦不具有社会危害性。

由此，法院判决认定，被告人朱卫国、龙平均、肖文、胡松柏、王寿华的行为不符合滥用职权罪、诈骗罪的构成要件，不应当认定为犯罪。

不过，双峰县人民检察院提起了抗诉，认为一审判决根据刑法“从旧兼从轻”原则认定两企业申报淘汰落后产能符合新政策，系事实认定错误。又一年后，2019年12月，娄底中院裁定发回重审。

2021年4月2日，双峰县法院作出重审的一审判决，认定朱卫国、龙平均、肖文、王寿华犯滥用职权罪，分别判处朱卫国、龙平均有期徒刑1年、10个月，均缓刑一年，肖文、王寿华免予刑事处罚（注：被告人胡松柏在审理期间死亡，终止审理）。法院同时认定，肖文等人不构成诈骗罪。

但在此次判决后，双峰县检察院再次抗诉，认为判轻了，应以滥用职权罪、诈骗罪重判。

人大代表关切此案，湖南经信委：双峰县的做法应视作合理作为

案件争议不息，对于历年来淘汰落后产能职责分工及政策变化的把握也成为各方关注的焦点。

2016年7月7日，湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室在给湖南省人民检察院反渎职侵权局《关于淘汰落后产能工作程序的函》中明确，按照工作分工，由经信部门牵头，负责提出淘汰落后产能年度目标任务计划和实施方案并分解落实，向社会公告淘汰落后产能企业名单、落后工艺设备等情况；对各地区淘汰落后产能工作情况进行监督检查，对任务完成情况进行考核等工作。而淘汰落后产能中央财政奖励资金的申请、审核、拨付和监管，由财政部门牵头。

2016年，双峰县经信局也曾向湖南省经信委发函请示相关政策把握问题。关于奖励条件，湖南省经信委回复称：国家在实施中央财政奖励政策中，有一个调整和完善的过程，关于“近三年处于正常生产状态”的奖励条件（非申报淘汰落后产能计划条件），在执行过程中，全国很多省市均有反映，认为难于操作，因为能连续三年正常生产的企业一般不会申请淘汰，申请淘汰计划的大多数是处于停产或半停产的企业。因此，在实际工作中，全国各地对该条件的执行存在宽松不一的现象，国家也于2014年对相关条款进行了修改，“双峰县在工作中的类似做法，应视作合理作为”。

湖南省经信委给双峰县经信局的回复，认为“双峰县在工作中的类似做法，应视作合理作为”。

湖南省经信委还认为，“双峰县的淘汰落后工作应予肯定，在推动落后产能退出和促进地方经济健康发展上做出积极的贡献。”

湖南省经信委还提供了一份工信部于2015年8月10日给内蒙古自治区经信委“关于对淘汰落后产能相关政策给予解释”的复函。

在这份复函中，工信部产业政策司表示，停产并不意味落后产能已经淘汰，淘汰落后产能以拆除设备，不具备恢复生产条件为标准。已停产的企业，只要落后生产线仍存在，主体设备未拆除，尚具备恢复生产的条件，按相关政策要求，可列入年度淘汰落后产能计划。

一边是政策不断调整，有关部门认为双峰经信局是“合理作为”；另一边是公诉机关在法院先后判决全案无罪、缓刑与免予刑事处罚后连连抗诉，要追究滥用职权和诈骗两罪并予以重判。

在娄底中院的二审中，辩护人认为，按照最高人民法院第二巡回法庭2020年第9次法官会议纪要的观点，明确了对刑法前置性规范的适用应坚持“从旧兼从轻”原则。

据娄底知情人士介绍，此案因争议巨大，在司法程序中延宕8年而难有定论，也引起了当地干部群众的广泛关注，娄底市多名人大代表连续数年在地方“两会”上提出，司法机关应充分考虑本案实际情况，尽快作出公平合理的裁判，“为实干者撑腰，为担当者担当，全力支持当地营造新时代干部职工积极干事创业的法治氛围。”

申请淘汰企业的虚报行为是否诈骗？已有改判无罪案例

澎湃新闻梳理发现，多年来，在淘汰落后产能行动中出现了为数不少的虚构项目、伪造申报材料的骗补类案件。为满足“连续三年生产”的奖励条件，不少企业虚报材料，此类案件是否以诈骗罪论处，各地尺度不一，检察机关对未予认定诈骗犯罪提起抗诉的案例亦不在少数。

此前，多家媒体曾报道湖南祁东县八旬老人李良毛，被控在淘汰落后产能中虚假申报涉嫌诈骗犯罪被捕，在获得国家赔偿后，去讨要被追回的奖励资金时，又因同一案件被移送起诉，指控罪名则由“诈骗罪”换成“伪造国家机关公文、印章罪”。湖南耒阳法院据此判决其有期徒刑3年，经中院发回重审，耒阳法院改判李良毛无罪。但检方提起抗诉，此案亦仍在审理中。

李良毛的辩护人、北京市中闻律师事务所律师刘长表示，李良毛的申报材料确实存在瑕疵，但“最高人民法院通过三大涉产权案之一的张文中案确立了一个新的裁判规则，即申领国家补贴类诈骗案件，必须考察‘社会目的是否落空’。李良毛所申请的淘汰落后产能奖励金本来就是定向给予在政府文件目录中确定要被淘汰的企业，李良毛的‘产能’——厂房、设备，确实也被淘汰了，国家发放奖励金的社会目的也就实现了，不应是诈骗犯罪。”

“淘汰落后产能给予淘汰企业奖励资金，本质上是对企业被淘汰关闭的补偿，而非奖励。上级政府对基于下级政府的工作认可给予嘉奖，是奖励，而被淘汰关闭的民营企业是私有产权，更多是出于自愿，响应国家号召将企业淘汰关闭，国家给予一定的补偿。”一位法律界人士表示，张文中案中通过签订虚假采购合同、开具虚拟发票，获得国债技改贴息资金，最终不被认定为诈骗罪而以无罪处理，即表明了中央、最高法保护民营企业产权的基本立场。

中国裁判文书网上，最高人民法院公布了一起由最高院指令吉林省高院再审的“李淼涉诈骗案”。此案中，吉林榆树市洪城纸业有限公司副经理李淼被指控于2011年1月至2011年5月期间以伪造完税凭证、电费明细账方式，以虚报近三年连续生产等手段，骗取国家淘汰落后产能中央财政奖励资金273万元。2014年，李淼被以诈骗罪判有期徒刑12年。

裁判发生法律效力后，李淼丈夫以“洪成纸业符合2011年国家淘汰落后产能中央财政奖励资金的条件，李淼伪造票据的行为没有使商务部门陷入错误认识；按照工信部《关于淘汰落后产能相关政策解释的复函》的文件精神，洪成纸业获得奖励资金合法合规；原审法院适用法律错误，有罪推定”等为由，向最高法提出申诉。

最高法审查后认为，原审判决认定李淼犯诈骗罪的事实不清，适用法律错误，于2021年12月23日作出再审决定：指令吉林省高级人民法院对该案进行审理。

澎湃新闻查询发现，为满足“连续三年生产”的奖励条件，利用虚假、伪造材料获得奖励资金案件，已有改判无罪的判例。

在中国裁判文书网公布的河南焦作“陈立影、王希京诈骗案”中，陈立影、王希京两人被指控于2011年2月申报淘汰落后产能奖励资金中，在焦作金地铜材应用有限公司名称变更、停产停业、无相关淘汰设备，不符合申报淘汰落后产能国家奖励资金“近三年连续生产”条件情况下，编造虚假基本情况表、虚假公司简介等申报材料进行申报，骗取奖励资金525万元，两人一度被法院以诈骗罪判处有期徒刑10年，上诉后，河南修武县人民法院改判无罪。在检方抗诉后，焦作中院二审维持了无罪判决。

法院判决书显示，该案得以改判无罪的一大政策依据，是河南省人民检察院于2014年发布的《关于规范办理套取国家专项资金案件的指导意见》，该意见第三条规定：套取国家专项资金使用人的申报项目符合国家专项资金政策的基本条件，但在申报过程中夸大实际情况，伪造或提供了个别非关键性虚假申报材料，套取国家专项资金部分被用于企业弥补损失，或者用于转产、更新设备、生产经营的，对使用人一般不宜按诈骗罪定罪处罚。