寻迹·长江国家文化公园｜湖北段建设资金哪里来，如何管理

长江三峡自然保护区风光 视觉中国 资料图

长江国家文化公园建设涉及面广、资金需求量大，持续、稳定、充足的资金支持是关键。目前，长江国家文化公园（湖北段）建设资金长效保障机制尚未形成，企业投资以何种方式参与公园经营等问题尚未达成共识。借鉴国内大运河、长征、长城、黄河等国家文化公园资金投入运营模式，建议长江国家文化公园（湖北段）建设保护运营过程中，加快建立政府主导的多元化资金投入机制和分区分类持续有效的资金运营管理机制。 

一、国内国家文化公园资金投入运营模式的经验和启示

国家文化公园是中国首次提出的具有中国特色的实践和探索，国际上没有先例可循。目前，大运河、长征、长城、黄河国家公园在资金投入运营方面先行先试，做出了积极探索，其经验对长江国家文化公园（湖北段）建设具有一定的启示和借鉴意义。

（一）政府主导，确保公益属性不动摇

坚持中央、地方政府财政投入为主导，是确保国家文化公园公益属性不动摇的关键。今年，国家发展改革委下达文化保护传承利用工程2022年第一批中央预算内投资，安排中央预算内投资64.9亿元支持国家文化公园等288个项目建设。

当下，大运河国家文化公园沿线省市除积极争取中央预算内资金支持外，江苏省率先发行了大运河文化带建设专项债券和设立全国首个大运河产业发展基金。长征国家文化公园（湖北段）争取中央预算内投资8000万元，用于黄冈市二十五军长征集结地历史步道建设项目。长征国家文化公园（广西段）推进过程中，龙胜和灵川两县通过积极争取，筹集革命老区转移支付资金用于长征红色文化项目建设；长城国家文化公园（秦皇岛段）列入国家重点项目4个、省重点项目11个，落实中央预算内重点项目资金2.6亿元，国家、省文保专项资金1.1亿元，省级旅游发展专项资金2310万元；《中央财政关于推动黄河流域生态保护和高质量发展的财税支持方案》明确，利用国家文物保护、非物质文化遗产保护等资金，加强黄河流域相关文化遗产保护和国家级文化生态保护区建设。利用中央预算内投资等，支持重点文化遗产保护设施和黄河国家文化公园建设。

（二）市场参与，确保资金来源渠道多样化

长江国家文化公园建设，政府不能“缺位”、也不能“越位”，要发挥好市场推动作用，提高社会资本参与公园建设保护的积极性，着力解决建设保护资金瓶颈问题。黄河国家文化公园（山东段）建设过程中，2020年，山东共贴息支持沿黄河地区15个重点文旅项目2962万元，完成投资近110亿元。其次，山东财政筹集260万元，对符合条件的5个长城国家文化公园山东段项目予以贷款贴息扶持。长征国家文化公园（广西段）建设中，全州县游客集散中心项目通过全州县乡村农旅结合（一期）向农发行融资1.9亿元、向工行贷款5596万元，通过全州湘江战役红色文化旅游配套设施建设项目申请专项债券8998万元。

（三）分区分类，确保保护发展两不误

长江文化遗产遗址多、时空跨度大，保护要求比一般文化遗产更为复杂。长江国家文化公园建设保护要在传统保护与现代运营之间找到最佳平衡点，分区分类是关键。

一是实施分区策略。长城、大运河、长征国家文化公园建设方案均明确，国家文化公园建设四类主体功能区，分别是管控保护区、主题展示区、文旅融合区和传统利用区。贵州明确县级以上人民政府可以引进住宿、餐饮、文化消费等关联性强的经营者参与长征国家文化公园文旅融合区的建设和运营。管控保护区和主题展示区引进经营者应当适度，禁止不恰当开发。长征国家文化公园（广西段）建设中，广西全州县积极对接华强方特集团、广西旅游投资集团等区内外文旅投资公司，积极引进社会资本开发文旅融合区。

二是政企分离有限经营。长城国家文化公园通过实施特许经营制度，将公园内的旅游项目交由企业管理，实行政企分离，政府主要是对企业特许经营的范围严格把关。长征国家文化公园（贵州段）建设中，对于以政府渠道拨款保护的长征纪念地、建设的长征纪念场所，采取免费参观接待；对于自筹资金开发建设的配套项目，如红色小镇、培训基地、红色演艺、食宿购物等，主要通过旅游收费接待维持运营。 

二、加快构建长江国家文化公园（湖北段）建设资金保障机制的建议

长江国家文化公园建设涉及面广、资金需求量大，持续、稳定、充足的资金支持是关键。目前，长江国家文化公园（湖北段）建设尚缺乏资金投入的政策指导和长效机制保障，企业投资以何种方式参与公园经营等问题尚未达成共识。当务之急，学习借鉴国内国家文化公园资金投入运营模式经验，尽快构建适用于长江国家文化公园（湖北段）资金模式就显得尤为紧迫。

（一）探索“中央资金+专项资金+专项债券+发展基金”的融资模式

一是积极争取中央资金支持。科学谋划一批长江国家文化公园（湖北段）标志性项目，积极推动纳入“十四五”时期文化保护传承利用工程项目储备库和中央预算内投资计划。重点申报争取文化保护传承利用工程2023年中央预算内投资。积极争取国家绿色发展基金、中国政企合作投资基金，充分利用国家文物保护、非物质文化遗产保护等资金，加强长江流域相关文化遗产保护和区域内国家级文化生态保护区建设。

二是用好各类省级专项资金。充分发挥省级文物保护、文化旅游、现代服务业、体育产业、国土空间整治、生态环境保护、城乡建设、水利建设等各领域专项资金在长江国家文化公园（湖北段）建设中的作用，拓展资金来源渠道。

三是支持发行专项债券。省级层面探索发行长江国家文化公园（湖北段）专项债券，在地方专项债券中增设长江国家文化公园细类，允许长江文化公园相关县发行专项债券，以专项债券支持省内各地的国家文化公园建设。支持符合条件的公园建设项目纳入地方政府专项债券。借助县城新型城镇化建设专项企业债券等新融资工具，扩大公园建设资金来源。

四是设立公园建设发展基金。探索在长江产业投资基金下设立长江国家文化公园（湖北段）建设资金。引导基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），投入长江国家文化公园（湖北段）重大项目建设。

（二）建立市场运作、多方参与、利益共享的社会资本投入机制

一是国有文旅企业带头，引导撬动社会资本参与。省、市属文旅企业带头先行先试，撬动社会资本参与长江国家文化公园建设。强化有重大影响的长江文物与文化资源的整合，面向国内知名文旅企业开展点对点招商洽谈，吸引其赴鄂投资；积极推动鄂旅投等赴长江上游投资长江国家文化公园建设项目。探索建立长江国家文化公园文旅集团，加强跨省重大项目的省际协调统筹。

二是扩大金融机构融资贷款力度以及实施项目贷款政府贴息机制。创新长江国家文化公园（湖北段）建设融资贷款质押模式，推动银行等金融机构开发面向长江国家文化公园建设的定向金融信贷产品。省市两级探索设立支持长江国家文化公园项目建设贷款贴息机制，对省内各地公园建设项目予以融资贷款贴息扶持。

三是创新利用BOOT、BLT模式支持公园建设。参考BOOT（即：建设—拥有—经营—转让）、BLT（即：建设—租赁—转让）模式，探索引入第三方参与长江国家文化公园（湖北段）文旅融合项目的开发建设，约定项目经过一定期限后，再将该项目无偿移交给公园管理方。在此基础上，鼓励各地探索引导性政策，注重资金补偿、实物补偿、财政转移支付、资源基金、门票收入、利润返还等多样化手段的组合使用。

四是探索扩大社会捐赠资金规模。探索建立长江国家文化公园（湖北段）建设捐赠机制，由公园管理机构专设部门管理，广泛吸纳社会资金，接受国内外政府、民间组织、企业和个人的资助与捐款。对捐款人及企业给予一定纳税减免，或颁发荣誉证书以资奖励。

（三）实施四类主体功能区精准匹配的运管资金投入策略

一是管控保护区（主要承担资源保护和科研功能区域），资金全部来自财政拨款。该功能区的土地所有权、管理权、经营权均应划归国家所有，全部资金来源由政府财政拨款，从而实现对文化资源本体及环境的严格保护与管控。鉴于该区域自然生态条件脆弱、经济发展相对滞后，探索在该区域建立文化生态补偿机制，借鉴生态补偿转移支付的做法，探索建立文物和文化资源生态补偿机制，支持重点区域的文化资源保护工作。

二是主题展示区（主要承担参观游览、文化体验和科学研究等功能区域），建立以政府投入为主的多元化资金保障机制。采取有限特许经营方式，严格限定经营活动的空间范围和业务范围，将管理权与经营权分离，实现资源与资本的优化组合。加强与信息技术企业合作，积极推动数字再现工程，围绕长江文物和文化资源数字化展示，打造永不落幕的网上文化公园。

三是文旅融合区（文化教育、旅游休闲为主要功能），建立市场化的资金保障机制。立足长江、面向国内，放眼全球，加强文旅品牌宣传推介，采取公开竞标方式，择优选取专业文旅企业对长江国家文化公园旅游休闲区进行运营管理。公园主管部门对竞得人进行监管，确保国家文化公园的“公益性”。推动长江国家文化公园文旅项目的省内省际整合，统一运管模式，制售全域通行的长江国家文化公园旅游年票。

四是传统利用区（主要发挥乡村旅游、公共服务等功能），建立资源撬动型资金模式。该区域通过集体保留土地所有权、管理权划归国家，集体以土地使用权入股分享公园红利的方式，减轻财政压力。对于部分对外开放的非经营性长江国家文化公园项目设施，委托当地社区、村集体、公园管理部门协管，积极开放公园内公益性岗位吸纳当地群众就业，通过社区志愿者为游客解答疑问、协助开展基础设施维护工作、自然景观美化等管理工作，有效地带动公园外围周边的餐饮、住宿、购物、导游等行业发展。根据地方资源禀赋，发展生态旅游、红色旅游和乡村旅游，积极开发具有教育性、体验性的绿色田园山野文化项目。

[作者张静系湖北省社会科学院长江流域经济研究所所长、研究员，彭雷霆系武汉大学国家文化发展研究院副院长，陈丽媛系湖北省社会科学院长江流域经济研究所副研究员。本文系2022年湖北省长江国家文化公园建设一般课题“湖北长江国家文化公园建设路径与体制创新研究”（项目编号：HCYK2022Y15）阶段性成果。文章原题：“加快构建长江国家文化公园（湖北段）建设资金保障机制的对策建议”]

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