欧盟“绿色协议产业计划”与美欧绿色产业博弈

原创 黄凯越 

▲2023年2月1日，欧盟委员会主席乌苏拉·冯德莱恩在布鲁塞尔举行的“绿色协议产业计划”发布会上讲话/EPA-EFE

今年2月1日，欧盟正式推出“绿色协议产业计划”（The Green Deal Industrial Plan，GDIP），该计划基于建立可预测和简洁高效的监管体系、加快获得融资的速度、提升绿色转型技能以及发展有弹性的供应链开放贸易四大支柱，将通过提出“净零工业法案”、建立净零工业学院、设立欧洲主权基金以及发展自由贸易协定网络等措施，为其成员国提升净零排放技术以及相关产品的制造能力创造更有利的环境。

GDIP被普遍视作欧盟对美国《通胀削减法》（Inflation Reduction Act，IRA）的“反击”。美国国会2022年8月通过的IRA给欧洲的绿色产业带来极大冲击，该法案为在美投资的绿色企业提供总价值3690亿美元的税收减免和资金支持，引发了欧洲政要关于美国“抢夺”绿色企业的担忧，马克龙、朔尔茨和梅洛尼均在公开场合表达了对美国绿色补贴计划的不满。欧委会主席冯德莱恩在2022年底就开始呼吁对美国的行动做出反应，重新评估欧洲进一步为环境转型提供资金的必要性。此番计划起草虽然历经欧盟和美国官员之间的多次“讨价还价”，但最终出台的文件依然与IRA存在众多关键差异，GDIP对中美两大新能源制造大国的影响仍然有待探讨。

美欧绿色产业政策的“合作性竞争”

对比IRA和GDIP，美欧双方的绿色产业政策联系可以用“合作性竞争”关系加以概括，双方在所谓的供应链“去风险”（de-risking）和遏制中国绿色产业发展上拥有一系列共识，但在对自由贸易的态度以及关键产业的补贴上存在摩擦。

（一）“去风险”与“制中国”：美欧绿色产业政策“合流处”

美欧双方在绿色供应链上的“去风险”拥有诸多共识。美国的绿色产业政策旨在促进相关产业的本土制造，为“美国制造”项目提供生产激励，还制定本土制造配额，规定相关企业只有满足配额才能获得税收减免，并且不得从中国和俄罗斯等“外国关注实体”采购任何关键原材料。美国还在电动汽车制造以及电池生产这样的关键产业对中国进行遏制，IRA旨在确保电池和电动汽车的最终组装在美国本土进行，将中国产的电池材料排除在供应链之外。

欧盟则重视在关键原材料上的“去风险”，在今年1月的达沃斯经济论坛上，冯德莱恩首次提出对华供应链“去风险”，并倡议建立所谓的“关键原材料俱乐部”，摆脱对单一供应商的依赖。在访华之前的讲话中，她更是表示，欧盟98%的稀土、93%的镁和97%的锂都依赖中国的供应，“我们之间的关系是不平衡的”。作为GDIP的一部分，欧盟提出了《关键原材料法》（Critical Raw Materials Act）以确保供应来源的多元化，计划增加欧盟内部锂和石墨等重要原材料的开采，打算培育印度、澳大利亚和东盟等替代性贸易伙伴，还通过《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation）以防止所谓的“经济胁迫”。

当前，美欧双方计划调解绿色产业争端，寻求“气候休战”。出于维护跨大西洋团结的目的，欧盟放弃了在世贸组织对美国绿色补贴提起诉讼的设想。冯德莱恩访美之后，双方宣布启动清洁能源激励对话，以协调美欧各自的能源激励计划，“避免因各自的激励措施可能对跨大西洋贸易和投资流动造成的任何干扰”。双方在组建“关键原材料俱乐部”上达成一致，宣布“继续努力加强我们的经济安全”，计划在今年10月之前就可持续钢铁和铝供应达成协议，在这两项关键材料上试图孤立中国，还宣布“防止敏感的新兴技术以及其他两用物品泄漏到实施军民融合战略的相关目的地”。

（二）自由贸易与电动汽车：美欧绿色产业政策“冲撞点”

虽然美欧双方有意为绿色产业竞争设置“护栏”，但是双方在自由贸易上的观点差异是难以为“护栏”所完全约束的。在绿色产业激励方式上，对比美国的保护主义产业政策，欧盟更为注重金融工具和监管环境的优化，没有直接提出具有歧视性或与多边贸易规则相冲突的规定。美国的保护主义态度从他们强制要求本土生产，并仅为本土生产企业提供补贴的相关措施上可以看出。比较之下，欧盟更强调自由贸易，欧盟国家虽然认识到供应链本土化的重要性，但是并不打算对来自其他国家的企业进行限制，国内市场狭小、拥有悠久自由贸易传统的北欧国家是自由贸易原则的坚定捍卫者。欧洲更不愿意为保护区域产业而开展“贸易战”，今年年初，包括丹麦和荷兰在内的11个国家就联合起草声明，拒绝与美国开展“绿色产业补贴战”。2022年12月，法国议会曾经就禁止补贴欧洲以外地区生产的新能源车辆进行辩论，但最终提出的补贴禁令被否决。通过GDIP，欧盟重申了对国际贸易开放原则的承诺，还表态在尊重世贸组织规则的基础上维持欧盟产品的竞争性，计划与印度谈判自由贸易协定。在法国国际关系研究所（IFRI）评论员帕特里克·莱南（Patrick Lenain）看来，美欧双方的绿色产业政策截然相反，双方都在“押注其战略最终将得到回报”，但是“历史上很少有两种截然相反的经济政策同时取得成功”。

虽然美国方面存在与欧盟联手排挤中国的呼声，但是目前美欧依然在电动汽车补贴上存在强烈争论。美国在电动汽车产业发展上落后于欧洲，电动汽车占欧洲汽车市场份额的20%，而美国的对应数字仅为6.5%，因而美国在这一领域着重加强对本土企业的补贴。欧洲领导人对于美国的保护主义政策感到不满，认为其中的本土生产要求侵害了欧洲企业的权益，还违反了世贸组织规则。马克龙甚至直截了当地向IRA的主要起草者，美国参议员乔·曼钦（Joe Manchin）表示：“你正在伤害我的国家。”虽然今年3月以后美欧的绿色产业争端有所缓和，但是美国目前并未允许使用欧洲电池材料和组件制造的汽车获得其税收减免，欧盟关于电动汽车企业被美国“抢走”的担忧依然存在，前欧盟贸易专员塞西莉亚·马尔姆斯特伦（Cecilia Malmström）在4月依然在抱怨美国所挑起的“大规模补贴竞赛”。此外，在电动汽车原材料上，美欧虽然存在“去风险”共识，但是美国激进的产业政策也引起了欧洲制造商的不满。欧盟比美国更依赖来自中国的电动汽车原材料，对华更追求渐进式制衡而非短期强制“脱钩”，IRA用行政手段在短期内将中国排除在原材料供应链外，这将给依赖中国原材料的欧洲制造商，特别是资金实力不足的初创企业带来沉重的打击。

▲欧盟竞争事务专员玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）今年1月致成员国的信中概述了应对美国《通胀削减法》所要采取的国家援助改革的主要路线，并表示急于提供补贴以促进欧盟产业竞争的做法“行不通”/Getty Images

欧盟绿色协议产业计划对中国的影响

与拥有一定原材料自给能力的美国不同，欧洲在绿色产业的众多领域都更加依赖中国。中国是世界上最大的新能源产业原材料生产国和加工国，除了冯德莱恩声称的对华依赖程度超过90%的稀土、镁和锂三种关键原材料，欧洲在钴、锂和镍等关键原材料加工中也几乎完全依赖中国。在新能源产业链中下游，中国是当今全球领先的供应国，拥有世界上至少60%的大规模生产科技（例如太阳能光伏、风能系统和电池）的制造能力，以及40%的电解槽制造能力。而欧洲在这方面通常是净进口国，并且对华依赖颇深——大约四分之一的电动汽车和电池，以及大部分太阳能光伏组件和燃料电池进口自中国。欧盟在绿色产业上完全摆脱对中国的依赖不仅难以实现，并且就算强行在部分产业剥离中国产品，欧洲企业也将面临生产成本快速上涨的困境，损失惨重，欧盟雄心勃勃的气候转型目标更加难以实现。此外，由于环保行动、现有生产能力以及政策执行周期的限制，欧盟提升自身绿色产业制造能力的过程将是漫长且开支巨大的。因此，短期内GDIP不可能摆脱“中国制造”，对中国的冲击较小。不过，从长期来看GDIP对中国的潜在威胁主要在于：

美欧绿色产业政策中所谓“去风险”策略的合流。美欧双方早已共同组建贸易和技术委员会（the Trade and Technology Council）协调双方产业政策，今年又新增“清洁能源激励对话”来促进双方绿色产业政策的沟通。未来，美欧双方在新能源行业的所谓“去风险”步骤有可能将更为一致。虽然当前中国在绿色产业上拥有较大的竞争优势和领先地位，但在供应链多元化的政策背景下，欧盟将更多转而从澳大利亚、非洲、东南亚以及美国等地进口原材料，对于中国依赖减少，美欧双方对中国企业的打击和排斥力度有可能进一步增加，长此以往将对中国的国际贸易和绿色产业链带来不利局面。美国也在极力拉拢欧盟加入对华的共同遏制，美国贸易代表戴琪在2022年11月曾经呼吁欧盟共同加入对绿色产业的补贴之中，还表态有意引入日韩，形成新能源领域的反华同盟。在5月31日结束的美欧贸易和技术委员会第四次部长会议上，美欧双方宣布共同应对中国在医疗器械领域的所谓“非市场做法”，不排除未来这种联合限制延伸到绿色产业领域的可能性。如何避免美欧“合力”在绿色产业链上与中国竞争将是一个重要的问题。

中国企业在欧洲所面临的关税壁垒和贸易壁垒有可能增加。虽然现阶段欧盟仍然捍卫自由贸易原则，但是欧盟《关键原材料法》和“净零工业法案”（Net Zero Industry Act）都已经体现出保护主义倾向。“净零工业法案”规定，第三国产品在欧盟市场份额超过65%将受到限制，还为“欧盟制造”设置了配额，规定到2030年欧盟至少40%的“战略净零技术”为本土制造。“战略净零技术”包括太阳能光伏、风能、地热能、电解槽和电池等重要新能源技术，对于电池/储能技术，欧盟更是要求本土产能在2030年达到满足本土90%的电池需求的程度。这项配额政策可以看作是欧洲在新能源领域保护主义兴起的重要标志，未来欧洲为了降低“地缘政治风险”，推动新能源制造业发展，有可能采取类似IRA中的财政补贴和关税优惠政策以支持本土企业，甚至对中国企业征收所谓的“反倾销关税”。2013年欧盟就曾对中国太阳能电池板企业征收高额“反倾销关税”，虽然贸易矛盾最终化解，但在一些欧洲评论家看来，没有持续限制中国太阳能产业发展是“历史教训”，使得原本在太阳能领域领先的欧盟被中国反超，吸取所谓“历史教训”而对中国绿色企业采取关税打压手段有可能成为一项潜在的措施。

本文作者：黄凯越，上海市美国问题研究所研究助理，现就读于中山大学

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原标题：《欧盟“绿色协议产业计划”与美欧绿色产业博弈》

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