国研中心｜中国就业供需变化趋势的基本认识与政策建议

2023年6月7日，郑州，学生们在郑州大学的招聘会上寻找就业机会。 视觉中国 图

未来30年，数字化技术扩散的广度和深度都将进一步增强，必将带动经济发展范式、产业结构、产业形态的深度变革。可以预计，我国就业的供给和需求也将随之出现更显著的转折性变化。这些变化是未来推动高质量发展转型的基本立足点，如果缺乏与其相匹配的政策响应，将对我国全面建设现代化带来新的风险与挑战。本报告重点从就业的供给和需求两个维度，对我国未来就业的潜在趋势进行了预判。

一、未来30年就业供给的潜在趋势

本报告重点利用我国第七次人口普查数据、联合国2022年的人口预测数据和经合组织（OECD）的就业预测数据，分别对劳动年龄人口的总规模、就业参与率、大学及以上教育水平的劳动年龄人口的变化趋势进行了分析。

（一）我国劳动力供给总规模相对于未来潜在的就业需求在未来20年内基本平衡，供给矛盾预计在2040年之后凸显

考虑到随着发展水平的提高，我国劳动力受教育年限会逐步延长，进入劳动力市场的就业年龄进一步提高等因素，预计未来30年，20-64岁的年龄人口将是就业市场中的主体。如图1所示，我国20-59岁和20-64岁年龄人口的规模在2016年达到峰值，目前均已呈现绝对人口规模数量减少的趋势。根据联合国基于中等生育率水平的预测，至2035年，我国20-59岁和20-64岁年龄人口的规模分别降至7.4亿人和8.5亿人，分别相当于2002年和2008年的水平；至2050年，将降至上个世纪90年代的水平。

图1. 1950-2050年中国20-64岁和20-59岁人口变化趋势
注：2022年之后的数据为基于中等生育率水平的劳动年龄人口规模预测
数据来源：根据UN《World Population Prospects 2022》数据计算

以5年为周期来观察不同时期劳动年龄人口变化的趋势，如图2所示，20-64岁人口规模在未来30年虽然持续下降，但变化趋势相对平稳，而20-59岁人口变化受前期人口政策调整的影响波动性较大，其中2025-2035年是降幅较大的周期，之后有所缓和，2040年以后又出现更加显著的调整，预示着就业供给的潜在矛盾将进一步凸显。

图2.中国20-64岁和20-59岁人口变化分阶段变化趋势
数据来源：同上

考虑到技术进步和劳动生产率提高，尤其是服务业劳动生产率提高对就业的影响，未来就业总需求将趋于下降。根据OECD的预测，2030年和2050年我国潜在就业规模分别降至7.5亿人和6.3亿人。相对于20-59岁年龄人口和20-64岁年龄人口的潜在就业参与率（就业人口与年龄人口之比）在未来20年可保持基本稳定的均衡趋势，大约在90%和85%的水平，与美国2000年的水平相当（如图3所示）。也就是说，在2040年之前，如果不考虑新的技术突破或者其他一些不可预见的不确定性因素，即使我国劳动力总体数量减少，就业供给与需求在理论上仍可保持相对平衡。至2050年，相对于20-59岁年龄人口的就业参与率超过了100%，意味着，如果不进行相应的政策调整，届时劳动力供给短缺的问题可能会较为突出。

图3.中国2030-2050年潜在就业参与率的预测
注：2030年之后的数据为预测数据。
数据来源：人口数据来自UN《World Population Prospects 2022》，就业数据来自OECD中长期经济增长预测数据

（二）具有较高学历教育水平的劳动力占比在未来30年将出现显著提高，劳动力进入就业市场的平均年龄进一步提高

根据2020年第七次人口普查数据，我国20-59岁劳动力人口中具有大学本科及以上学历的人口数约为9426.7万人，所占比重约为11.3%。综合考虑2016-2020年大学本科及以上学历毕业生的年均增长率和未来15-19岁人口减少的趋势，假定2021-2050年，每年大学本科及以上学历毕业生的增长率分别为1%和3%两种情形，统一按照60岁退休，不考虑劳动力健康、意外等其他不确定性因素，对我国20-59岁劳动年龄人口（联合国以中等生育率水平为参照的人口预测数据）中具有大学及以上学历水平的劳动力占比进行了静态的推算（如图4所示）。

预计至2040年，中国20-59岁劳动年龄人口中，超过1/3为大学以及上学历水平的人口，其中研究生学历的占比约为3.4%；如果按照年增长3%来估算，预计至2050年，由于高学历人口累积增长和20-59岁年龄人口的大幅减少等双重因素，该占比将接近60%，研究生学历的占比也会提高到大约6.7%。具有较高学历教育水平的劳动力占比提高，包含了三个层面的含义：

一是说明中国劳动力供给质量的提高，为适应未来新的就业需求、更高质量的经济发展奠定了较好的基础；二是受教育水平的整体提高，意味着更多劳动力因接受更高的学历教育而推迟进入就业市场的时间，劳动力供给的压力会因此而增大。主要集中在20-24岁年龄人口，大约占20-64岁人口比重的9%；三是从就业市场来看，该占比的提高意味着就业竞争格局的改变。随着数字化技术的发展，就业替代风险的范围进一步扩大，较高学历教育水平的劳动力如果不能升级到技术更复杂、生产率水平更高的就业部门，必然会与学历教育水平相对较低的劳动力竞争生产率更低、工资水平更低的就业，届时将会产生更显著的就业“挤出”效应。

图4.未来30年，中国高学历劳动力占比变化趋势
数据来源：作者根据国家统计局，联合国2022年相关人口预测数据估算

二、未来30年就业需求的潜在趋势

未来30年是人工智能、生物、物联网、无人驾驶等新兴前沿技术，向经济社会领域大规模化应用的重要变革期。在此背景下，就业需求将出现与工业化时期截然不同的深层次变化。本报告从劳动生产率提高的角度对中国未来30年就业的总需求进行了趋势性预测，并基于发达国家就业技能的变化对中国未来就业的技能需求进行了展望。

（一）中国就业总需求将随着生产率的提高趋于下降，至2050年的总体降幅与20-64岁劳动年龄人口的降幅基本持平

从主要发达国家的经验来看，当劳动生产率达到一定水平之后，经济增长对就业的带动作用减弱，就业需求的总规模随之下降，中国就业总规模在2014年之后已显现出下降的趋势。本报告以中国2012-2021年期间就业生产率的年平均增长率和2021年就业生产率（2015年购买力不变价，约为34090.9美元）为基准。考虑到中国经济总量已位居全球第二，未来经济增长将趋于减缓的长期趋势，假设就业生产率在2020-2030年期间年均增长为5%，2030-2040年为3%，2040-2050年为2%，利用OECD对中国GDP2030-2050年的预测值，对未来30年的潜在就业需求进行了简单的趋势外推（见图5）。

图5.对未来30年潜在就业需求规模的预测
数据来源：根据经合组织（OECD）数据库相关数据计算

据此预测，至2030年，中国潜在就业规模将降至7亿人左右，相比于2020年的降幅约为6.7%；至2050年，将降至6.3亿人左右，略高于OECD的预测值，相比于2020年的就业降幅约为15.6%。根据OECD的有关预测，中国未来30年潜在就业的规模将减少20%左右，与同期20-64岁劳动年龄人口的降幅（约为21%）基本持平，与20-59岁劳动年龄人口的降幅（约为28%）差距较大。

（二）数字化技术的进步与经济复杂度的提高对就业技能的需求带来了重大结构性变化，部分技能的需求明显下降

随着中国发展水平的提高，产业结构逐步向服务化、数字化转型，人口结构也出现了与发达国家相同的老龄化趋势。因此，发达国家就业技能需求的变化对中国具有重要的参照意义。本报告选取了24项主要的就业技能，对美国、英国、德国和OECD国家整体的平均水平进行了比较。

如图6所示，从OECD国家整体来看，在所比较的24项就业技能中，17项为负，即供给冗余，多为自动化可替代性较高的技能。其中，以客服、销售为主的企业运营技能冗余比例最高，约为27.8%；安装维修、交通、实物资源管理、体力劳动等就业技能需求冗余比例都超过了20%。需求较为短缺的技能多是技术替代性较低或者与人口老龄化相关的服务技能，其中短缺比例最高的是学习性的认知技能，约为17%，其次是护理、心理治疗、医药咨询等医疗卫生类技能，短缺比例约为16.2%。从美、英、德三个国家内部的情况来看，总体上与OECD国家整体就业技能需求的趋势一致。但由于各国产业结构、技术优势等方面的差异，具体到某项就业技能的需求存在程度不一的差异。例如数字化技能，英国、德国都相对短缺，如英国数字化内容创作的就业技能短缺12.9%，德国计算机编程技能短缺15.3%；但美国在常规化的数字化技能方面却已显现出一定程度的冗余，如数字化的内容创作技能冗余的比例接近20%，计算机编程的技能冗余比例也超过了10%。

图6.美英德三国和OECD国家总体主要就业技能需求（2019年）
注：图中数值大于0代表该就业技能短缺，1代表100%短缺；数值小于0代表该就业技能冗余，-1代表100%冗余。
数据来源：经合组织（OECD）就业数据库

对照发达国家就业技能需求的基本趋势，以普遍呈现为冗余趋势的企业运营、交通、建筑施工、安装维修等四大类技能为例，根据中国2020年第七次人口普查的长表数据估算，上述技能的就业占比约为23%。即使不考虑中国劳动生产率与OECD国家的差距，按照OECD国家平均的就业冗余水平17.6%来推测，相当于中国目前就业总人口中4%（大约3000万人）面临着失业风险。伴随着技术的进步，那些技能很容易被机器取代的就业，还将出现更高水平的过剩。 

三、立足就业供需变化的长期趋势，系统完善相关政策

面向2050年，中国就业供给与需求的改变，本质上是新的人口结构与经济结构在数字化转型中的“再平衡”。这关系到中国长期经济增长的稳定，也是全面建设现代化、实现共同富裕的基础。应对就业供需变化、完善相关政策的过程中，要区分就业供给和需求中的短期矛盾与长期结构性变化，也要区分不同阶段的主要问题和矛盾，把握好不同类别政策工具调整的最佳时间窗口，将就业供给与需求的长期平衡作为政策调整的优先目标，加强就业供给与需求政策的协同，形成更加科学的政策协同效应。

第一，立足中国是人口大国的基本国情，从更长期的角度认识和把握中国就业供需平衡中的核心问题。尽管中国劳动年龄人口的规模出现了明显下降，但就业总需求随着技术的进步也在下降。根据世界银行2016年的预测，未来10-20年，美国47%、中国77%、OECD国家57%的工作面临着被自动化替代的风险。长期来看，中国就业供需规模上的差距不会出现显著扩大，结构上的再平衡是应对供需变化的首要任务。更需要重视的是，中国是一个人口基数较大的国家，在调整相关政策时，尤其是人口政策，更需要谨慎，一定要兼顾就业供给与需求两个方面的长期趋势，统筹把握好不同政策工具调整的优先顺序。

第二，优化就业供给侧的政策组合，为适应未来经济社会发展的需求提供更高质量的人力资源保障。如上文所述，中国就业供需平衡的矛盾最可能出现在2035-2040年之间，而未来10-20年是就业需求变化最显著的时期，因技能与就业需求不匹配带来的就业压力可能会集中凸显。基于此，建议近中期就业供给政策的重点应置于提高劳动力的质量和就业能力建设方面。适当降低义务教育的入学年龄、缩短义务教育年限，有利于在增加具有高等教育学历水平的劳动力规模，提高劳动力整体教育水平的同时，将劳动力进入就业市场的年龄提前，实现缓解劳动力供给下降的政策目标。实施更有吸引力的科研合作项目、更加便利化的工作签证等措施，优化专业技术人才发展环境，面向全球构建更加开放的人才引进政策。充分发挥数字化时代新就业形态的作用，以不增加不同年龄就业人口之间的竞争压力为前提，通过实施更灵活的用工制度、个税、社会保险等政策，为退休的专业技术人才重新进入就业市场创造条件，发挥其对就业供给的补充性作用，也是平衡就业供需矛盾的可选路径。

第三，把握中国未来就业需求演变的基本趋势，在实施积极就业政策的同时要加快推动配套政策的改革。影响中国未来就业需求的因素，不仅与技术进步、经济增长等有关，也与数字化时代全球经济分工的重构密切相关。可以确定的是，未来就业需求的规模不会再像工业化时期出现明显增长，需求结构的变化应当是政策关注的重点。针对未来就业需求可能因技术替代而出现大规模收缩，影响范围较广、从业者年龄又相对偏大的行业部门，如制造、交通、建筑施工等，可探索实施工资保险制度，稳定失业者的收入来源。随着就业需求结构的变化，新增的就业需求更倾向于向少数地区集聚，空间分布更加不平衡，部分地区可能因传统就业需求的下降而导致区域性衰落。建议在国家层面加快推动新兴产业更加平衡的布局，以此促进地区之间新增就业需求的相对均衡，为实现共同富裕奠定基础。

（作者孙志燕系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）