美国联合产业政策对全球经济影响几何？

原创 盛邵萱子

当地时间2023年5月27日，美国底特律，美国商务部长吉娜·雷蒙多在“印太经济框架”部长级会议上发表讲话/视觉中国

在最近的两次重量级的演讲中，美国财政部长耶伦和国家安全顾问沙利文分别介绍了美国新全球贸易和投资愿景，其核心是结合其国内推行的产业政策来修改全球贸易和投资的规则和做法，即所谓的“新华盛顿共识”。约翰斯·霍普金斯大学政治学助理教授本特利·艾伦（Bentley Allan）将这种美国主导的做法概括为两种产业政策：对外产业政策（foreign industrial policy）和联合产业政策（joint industrial policy）。

对外产业政策是指利用外交政策工具在国外推进国内产业政策，通过战略性部署，使其他国家服务美国的产业战略目标，如供应链的“友岸外包”（Friendshoring）。联合产业政策则指各国通过国际协调来调整各自国内的产业战略，其主要推动力是一些机构和协议，如美欧贸易和技术委员会（TTC）、矿产安全伙伴关系（MSP）、印太经济框架（IPEF）等等。因此，5月底分别在美国底特律和瑞典吕勒奥举行的IPEF和TTC两场部长级会议及其取得的成果成为观察美国联合产业政策走向的一个重要窗口。

一、美国联合产业政策的主要机制

2023年5月27日，IPEF部长级会议就14个成员国的供应链协调达成了一项重要成果。供应链协议包括建立一个“响应网络”，可就供应链问题开展紧急沟通，同时也将建立一个制定联合政策行动的理事会和一个劳工权利顾问委员会。5月30日，TTC部长级会议重点讨论了绿色供应链、人工智能及其他未来技术方面的合作，协商如何解决双边贸易纠纷和应对来自中国的挑战等问题。双方还就出口管制，深化内部合作、减少中国的干涉，进一步可持续的贸易承诺及人工智能的管理规则等方面达成一致。

从上述两场重要会议的成果来看，IPEF和TTC揭示了当前美国联合产业政策的新动态：即通过非传统的贸易协议和机构，实现国际间的产业政策协调，避免补贴竞争，从而推动建立符合美国利益的全球经济愿景。美国借此继续控制对全球经济的领导地位，而对于其他国家来说，只能接纳并参与这种机制，从而减少其在全球产业链中的不稳定因素。

IPEF和TTC的重点都是制定规则和标准，制造准入壁垒，从而直接或间接地限制中国参与全球经济。这包括两方面，一是涉及与中国开展业务和先进技术方面的限制；二是调整供应链、降低供应来源的市场集中度。

首先，这两大机制都在尝试制定与中国开展业务和先进技术方面的限制。IPEF的目标是建立一种“公正和自由”的经济体系，在规则和标准的制定过程中，会形成一些与中国的经济和技术政策相冲突的规定。TTC则更加明确地关注科技产业的政策协调，其中包含对与中国相关的技术交流和合作的限制。

其次，这两大机制也在努力调整供应链、降低供应来源的市场集中度，这一过程如今被标榜为“去风险”。具体来说，IPEF和TTC可能会通过制定更严格的贸易规则，或者鼓励多元化的供应来源，以减少对中国供应链的依赖，从而达到限制中国经济影响力的目的。

TTC会议美欧双方联席主席与瑞典部长合影/瑞典政府网站

二、IPEF与TTC的分工与联合

IPEF与TTC在美国的全球经济愿景中各有分工。一方面，IPEF的角色相对“低端”。它的成员主要是美国供应链上的生产国，例如一些东南亚国家。这些国家在全球供应链中主要扮演了生产和制造的角色。因此，IPEF的主要目标之一是通过“友岸外包”构建供应链韧性，确保美国的供应链的稳定性和连续性，减少对中国的供应链依赖。

另一方面，TTC的角色则更“高端”。它是由两个科技强大的经济体——美国和欧盟——共同成立的政策协调机构。其重点是在人工智能、数字监管、清洁能源、可持续贸易、电动汽车、电信等领域“抢滩”制定排除中国的标准。这不仅体现了美欧两大经济体在科技领域的领导地位，也意味着他们试图在全球科技竞赛中进一步限制中国的影响力。

虽然两大机制在限制中国全球经济影响力方面的策略和目标不同，但未来不排除两大机制在应对中国方面的联合可能性。主要体现在以下五个方面：

一是出口管制。出口管制是一种常见的国际贸易手段，通过限制某些产品或技术的出口，既可以保护国内产业，也为了防止某些民用技术的军用化。IPEF和TTC可能在这个领域共同制定更严格的出口管制规则，以对中国等其他经济体施加压力。

二是回应不公平贸易的机制。在全球贸易体系中，不公平的贸易行为——包括倾销和补贴等——可能破坏市场公平竞争。针对这种情况，IPEF和TTC可能会共同构建一套机制，以有效回应这些不公平的贸易行为，可能包括共同制定反倾销和反补贴的规则，甚至对实行不公平贸易行为的国家采取经济制裁。

三是以技术为基础的收购战略和标准制定。随着科技的飞速发展，技术在国际竞争中的地位日益显著。为了限制中国在全球科技市场的影响力，IPEF和TTC可能会共同制定新的规则和标准。

四是早期供应链预警和监督机制。随着全球化的加深，供应链的复杂性和风险性都在增加。因此，IPEF和TTC可能会共同建立一种早期预警和监督机制，以确保供应链的安全和稳定。此次IPEF部长级会议已就供应链预警达成协议，未来是否会延展至TTC值得关注。

五是所谓“经济胁迫”。G7广岛峰会已就所谓中国“经济胁迫”大谈特谈，被视为美西方国家制订相应策略的舆论先行。未来美国也可能继续炒作中国周边的IPEF成员国所谓的“被胁迫”而在IPEF框架内寻求达成相应策略的共识。

不过，IPEF与TTC的联合也不会一帆风顺，特别是美欧围绕各自产业政策的争执。在欧洲和亚洲企业是否有资格享受税收减免和公共资金的问题上，《通胀削减法》和《芯片与科学法》都导致美国与其欧洲和亚洲的长期盟友之间的分歧。上述法案引发的外交争议是可预见的，拜登政府最近被迫通过一系列临时协议来清理这种外交烂摊子，比如最近与日本签署的一项关键矿产协议，这些协议利用立法漏洞，允许与美国有自由贸易协议的国家利用这些激励措施。未来相应的争议不排除进一步发酵。

拜登在G7领导人峰会上讲话/AP

三、对全球经济影响几何？

两大机制剑指中国，同时这种联合行动也将会对中国以及全球经济产生深远影响。

一方面，出口管制和技术基础收购策略将阻碍中国的技术进步，限制其对全球科技市场的影响力。不公平贸易行为的回应机制可能对中国的出口产生影响，尤其是在倾销和补贴等问题上。同时，早期供应链预警和监督机制可能使中国在全球供应链中的地位面临挑战，而对抗“经济胁迫”的策略也将对中国的经济外交产生影响。

另一方面，对于其他经济体，特别是发展中和新兴经济体而言，这些联合行动的影响可能会更加复杂。其一，出口管制和对抗不公平贸易行为的机制也可能会中伤他们的出口市场，影响他们的经济发展；其二，早期供应链预警和监督机制虽然设想“美好”，但发展中国家由于供应链的单一化，涉及到他们的关键部门及产业，其国内政策动向有可能影响有效性，如印尼的关键矿产出口禁令。其三，如果美国和欧洲寻求促进制造业回流，那么产业政策路线对“全球南方”国家来说可能是封闭的，这些新兴经济体的产业战略空间势必也将遭到进一步挤压。

作者：盛邵萱子，上海市美国问题研究所研究助理，现就读于中国传媒大学

文中图片来源于网络

文章仅代表作者个人观点，不代表本公众号立场

原标题：《美国联合产业政策初具雏形》

阅读原文