理论研究 | 基于陆海统筹的海岸带空间管控体系的探索

原创 陈玉飞，杨玉坤 中国城市规划

导读

西店镇海岸带空间管控规划是我国第一个以乡镇为单元、以陆海空间管控为主要内容编制的海岸带规划，是一项开创性的工作。规划基于现状西店镇海岸带生态保护不足、功能效益不高、风貌品质不佳的问题，从陆海统筹的视角，在生态海岸带、功能海岸带和魅力海岸带发展目标导向下，构建了目标指标管控、总体格局管控和分区分类管控三个维度的海岸带空间管控技术路线，对其他乡镇和宁波市层面海岸带空间管控具有重要指导意义。

本文字数：7342字

阅读时间：23分钟

作者 | 陈玉飞，杨玉坤

宁波市规划设计研究院

关键词

陆海统筹，海岸带，空间管控，西店镇

01

引 言

十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，并要求“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。现阶段我国沿海城市向海发展仅仅停留在向海要地，存在陆海使用功能冲突、陆海污染防治脱节和城海空间割裂等诸多问题[1]，陆海单线发展现象显著。海岸带空间管控规划，是海岸带开发与保护矛盾发展到一定阶段的产物[2]，是实现陆海统筹发展的重要途径。

尽管世界沿海国家海岸带规划管制的开展已相当广泛[3]，但在我国这一领域的研究工作尚属起步阶段。作为全国首例以乡镇为单元编制的海岸带空间管控规划，其规模和尺度不仅有利于研究者进行科学研究，还便于管理者进行统筹安排并付诸行动[4]。西店镇海岸带空间管控规划是国内首次应对小区域海岸带复杂问题所进行的一次较为全面的探索，具有积极的创新和示范意义。本文将以西店镇海岸带规划为例，对其“目标指标管控、总体格局管控、分区分类管控”三维一体的规划管制体系进行分析，以期填补我国这方面研究的空白[2]。

02

西店镇海岸带现状和存在问题

西店镇位于象山港港底区域，国土总面积100.34平方公里，海岸带范围（临海第一条主干道至海域行政边界）面积约30.17平方公里。海域以渔业养殖为主，陆域以镇村和工业发展为主，现状海岸带空间在生态保护、功能效益和风貌品质等方面存在诸多问题。

图1 西店镇海岸带管控范围示意图

2.1 生态保护不足

沿岸大量围塘养殖工程，一方面造成海水富营养化严重，海水水质差，另一方面割断了海岸带区域湿地生态系统与邻近前海水域的物质和能量交换，造成湿地生态系统功能与结构的退化和丧失。

直立式海堤为主的硬质海岸占比高达83.3%，G228、西店新城等围填海工程的推进，村庄建设退界不足，严重破坏了海岸自然景观，使得滨海湿地面积锐减。五市溪、紫溪等大型入海河流硬质化严重，上游工业废水、生活污水对海洋生态环境产生影响。部分岸滩弃置、堆放垃圾和废弃物等均对环境造成污染损害。

图2 西店镇岸线修测现状图

2.2 功能效益不高

西店镇为宁海县第一工业大镇和经济强镇，海域以渔业养殖为主，现阶段陆海功能割裂、单线发展现象突出。随着象山港区域的转型发展，滨海休闲产业、康养产业尚待培育，陆海协同发展尚处于探索阶段。

西店镇围填海用地共7.74平方公里，其中批准用地5.77平方公里，而实际利用仅31.85公顷，主要用作沙场、堆场、停车场，整体利用效益低下。滨海新城建设推进迟缓，围填海历史遗留问题亟待解决。

图3 西店镇围填海利用现状图

2.3 风貌品质不佳

西店镇镇区范围低丘缓坡资源消失殆尽，东西向山海通廊被城镇侵占破坏，仅存部分泄洪河道沟通山海。整体海岸带空间被甬临线、海堤、G228等南北向贯通的人工建筑割裂，隔断了陆海沟通，造成整体生态景观品质较低。

海岸带区域内拥有西店双屿、滩涂湿地、国庆渔港码头、邬氏宗祠等多处自然景观和人文景观，镇区绿道建设尚未延伸至滨海区域，且对滨海高品质节点串联不足，村庄紧邻海堤建设，退界不足，整体景观环境一般。

图4西店镇空间纵向割裂示意图

03

基于陆海统筹的海岸带空间管控理念与策略

在现有发展形势下，海岸带区域的发展由原来的粗放式开发利用转向以生态保护为前提的节约集约利用。本文从目标指标管控、总体格局管控、分区分类管控三个层面，总结提炼了基于陆海统筹的海岸带空间管控的理论、策略和框架。

3.1 目标指标管控

3.1.1 发展目标

基于海岸带现状问题分析，结合最新的国家、省市海岸带区域发展导向，依据海岸带保护与利用专项规划、国土空间总体规划、生态海岸带建设方案、蓝色海湾整治行动实施方案等相关上位规划，从生态海岸带、功能海岸带、魅力海岸带等三方面提出相应的发展目标。

3.1.2 管控指标

以现状问题和发展目标为导向，从生态保护、功能效益、风貌品质、防灾减灾4方面构建相应的管控指标。其中，生态保护方面主要涉及生态保护红线面积、自然岸线保有量、整治修复岸线长度、整治修复滨海湿地面积等；功能效益方面主要涉及海水养殖功能区保有面积、历史围填海区块利用率等；风貌品质方面主要涉及海岸建设后退管控、滨海公共开放岸线长度等；防灾减灾方面主要涉及滞洪泄洪区面积、沿海防护林建设长度等。

3.2 总体格局管控

3.2.1 纵向“三线三区”管控

“三线三区”为海岸线、建筑退缩线、风貌管控线和海域功能区、海岸带严格保护区、海岸带协调管控区。

1、海岸线-海域功能区

海域功能区空间范围为海岸线（平均大潮高潮位线）至海域行政管辖范围。该范围应按照生态保护、陆海统筹、节约集约的原则，结合海岸带发展趋势，明确海域功能分区。同时，在严格保护、生态修复前提下，明确海域功能分区相应的管制规则。

2、建筑退缩线-严格保护区

严格保护区空间范围为建筑退缩线（陆域侧）至海岸线的范围。该范围应按照生态修复、公共开放的原则，开展必要的生态建设和生态修复，明确建设后退海岸距离，预留公共开放空间，严禁单位、个人未经审批圈占海岸公共资源。

3、风貌管控线-协调管控区

协调管控区空间范围为向陆第一条主干路至建筑退缩线的范围。该范围应按照功能提升、配套完善的原则，以海定陆，转型海岸带功能，明确优化利用、限制开发和严格保护的分岸段管控要求，及建筑高度、天际线等滨海风貌管控要求。

图5 纵向“三线三区”管控示意图

3.2.2 横向“空间结构”管控

结合海岸带区域现状特征和规划发展导向，明确海岸带国土空间保护与利用总体结构，按照总体结构，分类型对该区域进行管控。首先应明确生态保护核心区域和相应的管控要求；其次是明确陆海通廊的范围和管控要求；最后明确各功能组团的功能导向和管控要求。

3.3 分区分类管控

分区分类管控是分区层面对上述目标指标管控和总体格局管控的深化细化。首先根据区域现状、发展定位和陆海统筹要求，结合空间格局划定，明确海岸带风貌管控分区；其次将上述目标指标管控、总体格局管控要求分解落实到上述各风貌管控分区；最后整合并明确各风貌管控分区的管控指标、功能引导、风貌管控要求和相应的重点工程，将海岸带空间管控的要求落到实处。

图6 陆海统筹视角下海岸带空间管控技术路线图（以西店镇海岸带为例）

04

西店镇海岸带空间管控案例

4.1 目标指标管控

4.1.1 明确“象山港最美底色、宁波湾重要窗口”发展目标

1、规划解读和趋势分析

规划结合新时期省市海岸带发展导向，深度剖析了《浙江省生态海岸带建设方案》、《宁波市海岸带空间保护与利用规划》、《象山港区域空间保护与利用规划》和《宁波市宁海县蓝色海湾整治行动实施方案》等相关上位规划。明确未来西店镇海岸带整体发展导向如下：①在整体发展导向上，需加强与乡镇在生态保护、旅游休闲功能上联动，严格管控，共建国家海湾公园。②在海域功能定位上，西店镇将与周边乡镇共同打造滨海旅游休闲区。③在岸段管控上，老镇以北为限制开发岸段，老镇至新城为优化利用岸段，新城以南为严格保护岸段。④在整治修复上，近期开展滨海岸线和滨海湿地整治修复。

2、发展目标和功能定位

西店镇海岸带结合上述规划解读和发展趋势研判，提出了“象山港最美底色、宁波湾重要窗口”的发展目标，并从生态海岸带、功能海岸带和魅力海岸带三个层面提出功能定位，即规划打造山海沟通顺畅、滨海湿地联串的生态海岸带，陆海统筹、节约集约的功能海岸带，开放活力、山-城-海风貌协调的魅力海岸带。

4.1.2 构建“4大类9方面”管控指标体系

西店镇海岸带结合自身实际，构建了生态保护、功能效益、风貌品质、防灾减灾4大类共9个指标的管控指标体系。其中，生态保护指标主要包括大陆自然岸线保有量、新增滨海湿地修复面积和新增海岸线修复长度3个指标；功能效益指标主要包括海水养殖功能区保有面积和历史围填海区块利用率2个指标；风貌品质指标主要包括海岸建设后退管控和滨海公共开放岸线长度2个指标；防灾减灾指标主要包括沿海防护林建设长度和滞洪泄洪区面积2个指标。具体指标数值如表1所示。

表1 西店镇海岸带管控指标一览表

4.2 总体格局管控

4.2.1 纵向“三线三区”管控

1、海岸线-海洋发展区（海域功能区）

（1）空间范围：海岸线向海一侧至西店镇海域行政管辖范围。

（2）功能区划：按照生态保护、陆海统筹、节约集约的原则，结合海岸带发展趋势，西店镇海域功能分区调整为历史围填海区、游憩用海区、渔业用海区。

（3）管控要求：在严格保护、生态修复前提下，新城北侧合理有序发展海洋旅游功能；南侧鼓励发展海洋牧场，兼容旅游娱乐和交通运输用海；保护西店双屿海岛地形、地貌，禁止破坏性开发活动；加快推进新城历史围填海问题处理；提升存量围填海利用率。后续抓紧编制海域详细规划，细化海域功能布局和管控要求。

图7 西店镇海岸带“三线三区”管控图

图8 西店镇海岸带海洋功能区划示意图

2、建筑退缩线-严格保护区

（1）空间范围：东起建筑退缩线，西至海岸线，两线中间区域为海岸带严格保护区。

（2）管控要求：按照生态修复、公共开放的原则，开展必要的生态建设和生态修复，对海堤进行生态化改造，促进海岸线自然化和生态化；明确建设后退海岸40-100米，预留公共开放空间，严禁单位、个人未经审批圈占海岸公共资源；结合零星围填海区块，开展岸线和湿地公园的整治和修复。

3、风貌管控线-协调管控区

（1）空间范围：东起甬临线，西至建筑退缩线，两线中间区域为海岸带协调管控区。

（2）管控要求：按照功能提升、配套完善的原则，以海定陆，转型海岸带功能，明确分岸段管控要求；对建筑风貌、天际线等进行管控和提升，打造安全生态、活力开放的黄金海岸带。

①岸段分类管控上，新城及北侧区域为优化利用岸段，南侧为限制利用岸段，对应海域功能为游憩用海区和渔业用海区，实现陆海功能统筹。限制利用岸段应严格用海、用地审批和监管，控制开发利用强度和规模，限制进一步改变岸滩自然属性。除相关基础设施、渔业设施和休闲设施外，原则上禁止规划及新建、改建和扩建各类开发建设和生产经营活动。优化利用岸段应按照严格项目准入、节约集约利用、推进岸线开放的原则进行管控。

②滨海风貌管控上，滨海街区划分为小街块进行建设，滨海一侧宜采用低密度的建设方式，应提供在一定范围内连续通达的视线通廊。滨海道路以慢行道路为主，市政道路尽量与海岸垂直或平行布局，加强滨水空间的可视性。鼓励结合当地自然环境，采用本土化建筑风格，形成高低错落的建筑高度轮廓，以避免滨海面貌单调。

图9 西店镇海岸带岸段分类管控示意图

4.2.2 横向“一核四片多廊”管控

西店镇海岸带总体上构建“一核四片多廊”的海岸带管控格局。

图10 西店镇海岸带横向“一核四片多廊”管控示意图

1、“一核”即新城生态安全核心，为新城蓄水湖、景观湖、重要的生态绿核。

（1）空间范围：以新城景观湖为中心，涉及周边各类蓝绿空间和五市溪入海口。

（2）管控要求：以严格保护、生态修复为前提，加快处理围填海历史遗留问题，严禁新增围填海；按照海绵城市的理念，建设新城，严格控制新城建设用地对水系、绿地等的侵占；新城蓄水湖及周边非建设用地区域自然化比重达90%，周边及上游五市溪等河流自然化比重达80%以上，实行生态化、自然化改造；生态化改造新城海堤，可使用跃浪堤坝，新城东侧靠海部分严禁开发建设，维持新城非建设用地区域的蓄滞洪作用，保障新城及整个西店镇的生态安全，提升防灾减灾水平。

图11新城生态安全核心管控示意图

2、“四片”即望海工业片（绿色工业岸段）、滨海老镇片（特色活力休闲岸段）、滨海新城发展片（新城文化商业娱乐岸段）、滨海美丽乡村片（绿色生态岸段），结合不同片区资源禀赋和发展导向，塑造差异化的滨海空间风貌。具体管控要求详见分区分类管控。

3、“多廊”即依托镇区低丘缓坡资源和入海水系打造东西向山海通廊，是东西向生态融合发展带和山海生态走廊。

（1）空间范围：各类山海沟通廊道，包括五市溪、紫溪、鳧溪等入海河流，由山延绵至海的滨海低丘缓坡区域。

（2）管控要求：在严格保护、生态修复前提下，严格保护生态公益林，限制占用一般林地，严禁山体开挖、采矿等行为，保护滨海低丘缓坡资源；生态化改造五市溪、紫溪等入海大型河流，使自然化比重达到80%以上；在有条件的情况下，将部分暗渠改为明渠，并对各类河流实行蓝线管控；禁止各类生活污水、工业废水直排入河、入海，加强监管，提升河流及近海水质。

图12西店镇海岸带陆海通廊示意图

4.3 分区分类管控

根据西店镇海岸带发展现状、发展定位和陆海统筹要求，结合“一核四片多廊”的空间结构，明确将西店镇海岸带划分为望海工业片、滨海老镇片、滨海新城发展片、滨海美丽乡村片四个风貌管控分区，按生态海岸带、功能海岸带和魅力海岸带的功能定位进行分类管控引导。

图13 西店镇海岸带分区分类管控示意图

4.3.1 绿色产业风貌区

1、指标管控

打造以滨海工业为主导功能，以美食休闲为特色的生产岸线。明确新增海岸线修复长度650米，清退海域养殖，建筑退缩控制在40-100米，开放滨海公共岸线。

2、功能引导

1

严控园区产业准入门槛，严控海域污染源排放；

2

腾退海域养殖功能，退养还海，改善海域水质；

3

人工海岸线生态化改造，提升近自然岸线环境品质，推进岸线开放，预留滨海公共开放空间；

4

望海码头美食城整体品质提升，特色化改造。

3、风貌管控

建立绿色生产标准，推进技术创新和循环经济发展，加强生产环境治理，优化产业结构和能源结构，构建绿色低碳生态产业链；鼓励采用新材料和新技术开展建筑设计，实施垂直绿化、屋顶绿化等建筑环境改造，彰显具有创新精神的时代特征和建筑风貌，打造创新复合的绿色低碳产业园区。

图14 绿色产业风貌区风貌管控示意图

4.3.2 老镇区传统特色风貌区

1、指标管控

打造以特色滨海小城为主导功能，以旅游休闲为特色的生活岸线。明确大陆自然岸线保有量0.67公里，新增滨海湿地修复面积12.7公顷，清退海域养殖，历史围填海利用率达到100%，建筑后退控制在40-100米，滨海公共开放空间长度5.86公里。

2、功能引导

1

开展滨海岸线和滨海湿地整治修复，开展低效用地再开发，节约集约利用土地，控制开发利用强度，提升景观风貌；

2

严格控制滨海建筑退界，保障公共开放空间，构建贯通南北滨海慢性廊道，疏通东西向垂直海岸线道路，增加滨海岸线可达性；

3

结合海岸线生态化改造，优化利用历史围填海区块，完善海岸线公共服务配套设施，引导腹地服务功能向滨海延伸；

4

腾退海域养殖功能，退养还海，改善海域水质，打造旅游休闲娱乐用海区。

3、风貌管控

以象山港山海宜居小城为发展目标，推进城镇修补和生态修复，结合15分钟社区生活圈建设，做优公共空间，改善城镇环境品质。鼓励采用微更新手段，逐步拆建提升，优化镇区建筑风貌。深入挖掘西店历史文化资源，建设有西店特色和人文底蕴的滨海特色小镇，形成水绿环绕、尺度宜人、精致秀雅的景观风貌。滨海第一界面（退界40-100米）建筑高度控制在10-12米，第二界面（退界100-200米）控制在20米以内。

图15 老镇区传统特色风貌区风貌管控示意图

图16 老镇区传统特色风貌区风貌管控导则

4.3.3 现代滨海新城风貌区

1、指标管控

打造以现代服务业为主导功能，集文化娱乐、旅游休闲、滨海度假为一体的新兴活力岸线。新增海岸线修复长度3.08公里，清退海域养殖，历史围填海利用率达到100%，建筑后退40-100米，滨海公共开放岸线长度3.08公里，滞洪泄洪面积33公顷。

2、功能引导

1

严控城市功能和业态，打造创智海湾星城、海湾度假基地；

2

严控建筑高度和山海视线通廊，打造富有层次感和地域性的新城风貌；

3

建设海洋馆、博物馆等大型公共建筑，集聚文化中心、会展中心、购物中心、游乐中心等公共设施；

4

腾退海域养殖功能，退养还海，打造旅游休闲娱乐用海区；

5

严控蓄滞洪区水域面积，合理处置防洪堤和滨海旅游岸线的关系。

3、风貌管控

以国家级海湾度假基地为目标，打造创智海湾星城。以五市溪等水系构成城市生态景观廊道，打通山海界面，完善城市整体格局。加强滨海界面管控，严格限制海岸线100米范围内的开发强度、建筑高度、色彩及布局方式。通过标志性建筑设计，打造具有秩序感、节奏感的城市滨海界面。建筑高度整体向开放空间跌落、建立错落有致的天际线。

图17 现代滨海新城风貌区风貌管控示意图

4.3.4 生态村庄风貌区

1、指标管控

打造以村庄居住、农田保护为主导功能，以生态休闲为特色的生态岸线。明确大陆自然岸线保有量5.69公里，新增滨海湿地修复面积8.9公顷，新增海岸线修复长度6.04公里，养殖功能区保有量417.62公顷，历史围填海利用率100%，建筑后退100米，滨海公共开放岸线长度6.04公里。

2、功能引导

1

开展美丽乡村建设，提升环境品质，保护永久基本农田，打造滨海美丽田园带，塑造特色乡土景观；

2

海岸线生态化改造，整治修复自然岸线，加强滨海湿地修复；

3

优化利用历史围填海区块，规划改造为休闲广场、儿童乐园等滨海休闲配套设施；

4

对海域环境进行综合整治，清退内陆养殖，优化近海养殖，合理发展海洋牧场；

5

加强沿海防护林建设，完善海洋灾害防御体系。

3、风貌管控

结合邬氏祠堂、马头墙等本土建筑特色，整治改善村庄环境和建筑风貌，结合现有河网水系与绿地，建设生态廊道；依托地域特色，加快建设休闲农业和科技园区，打造滨海特色农产品品牌，展现田园本底和村舍农庄相交融、绿道系统与水网系统相结合的田园风光魅力，塑造具有滨海特色风貌的美丽乡村。

图18 生态村庄风貌区风貌管控示意图

05

结论与建议

本文以陆海统筹的视角，从目标指标管控、总体格局管控、分区分类管控三个维度，对海岸带空间管控规划进行了系统的论述。本文以位于象山港港底区域的西店镇为例，贯彻由海及陆的保护模式，在保护海域、岸线和陆域生态本底的基础上，确定长期发展的格局和框架，明确海岸建设建筑退缩和风貌管控要求，通过整治修复滨海岸线和滨海湿地，打造连续贯通的近海公共开放空间，保障海岸带整体发展品质[5]。

海岸带是陆海交界的生态敏感特殊地域，海岸带空间管控规划需正确认识海洋规律，在扎实的海洋环境、生物资源、海洋动力、水深条件、用海现状、发展需求等基础数据基础上进行分析，才能实现有效的管制引导[6]。《西店镇海岸带空间管控规划》以镇域为研究单元，深入剖析了海岸带资源空间受到侵占、空间利用粗放的问题，提炼了海岸带空间的三个维度的管制规则，就有较强的可操作性[4]，不仅为宁波市海岸带空间管控提供了借鉴，也为后续基于海洋规律和用海现状的海岸带详细规划提供了指引。

参考文献（上滑查看全部）

[1] 孝娟,傅文辰,繆迪优等．陆海统筹指导下的深圳海岸带规划探索[J]．规划师,2019(7)：18-24．

[2] 王东宇.新时期我国海岸带规划管制与规划引导探析——以山东省海岸带规划为例[J].规划师.2014,30(3):55-62.

[3] 文超祥,刘圆梦，刘希． 国外海岸带空间规划经验与借鉴[J]．规划师，2018(7)：143-148．

[4] 文超祥,刘健枭.基于陆海统筹的海岸带空间规划研究综述与展望[J]．规划师，2019,35(7):5-11.

[5] 罗明,陈玉飞,倪敏东.海洋生态文明视角下海湾区域规划布局探索—以宁波市象山港区域空间保护和利用规划为例[J].规划师,2016,32(12):63-69.

[6] 林小如,王丽芸,文超祥.陆海统筹导向下的海岸带空间管制探讨——以厦门市海岸带规划为例[J].城市规划学刊,2018(4):75-80.

*本文为2021中国城市规划年会论文。

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原标题：《理论研究 | 基于陆海统筹的海岸带空间管控体系的探索》

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