日本央行换届背后：理论和政治夹缝中的金融独立

今年2月，G20的财长和中央银行行长会议在印度班加罗尔召开。大会临近尾声时发生了这样一个插曲：会议主持人向各国代表介绍说此次会议将会是日本银行行长黑田东彦最后一次出席，与会者们随即起立鼓掌向黑田致以敬意。虽然无法确定这种仪式是否为惯例，但这至少说明了黑田在国际上享有的一定声誉。而就在此前的日本国会，总理岸田文雄被问及对于黑田总裁的评价时也表示：在他的帮助下日本脱离了“紧缩”的局面，他和政府的紧密合作促成了许多果实。可以说于内于外，黑田在今年4月的任满都是一次体面的退场。但“体面”这一评价对于经历了黑田统治十年的日本经济来说能否成立呢？

当地时间2023年2月23日，印度班加罗尔郊区举行的G20财长和央行行长会议。

同样在2月，作为黑田继任者的植田和男的人事案进入到了国会讨论的环节。在执政党参众两院都占多数的情况下，他毫无意外地被任命为日本中央银行第32代总裁。4月9日，这位72岁的东大荣誉教授正式赴任。舆论对于植田最大的印象可能是“没有印象”，学历经历都出色得“中规中矩”的他连面对媒体提问时都四平八稳，让人很难赞美或挑刺。也有观察者表示这种人格特质可能才适合现下正试图找到新方向的日本银行。可以看出，左右日本央行人事和政策的并不仅仅是理论能力，更是所处时代国内外的政治、经济和更为难界定的“民情”。事实上，这些要素始终贯穿着战后日本的金融决策过程。日本银行作为“央行”的独立地位也在经济形势的涨落之间不断经受着考验。

日本银行简史：通往独立之路

日本银行的历史可以追溯到1872年，即明治维新开始的第五个年头。随着“国立银行条例”的颁布，现代中央银行的雏形在日本诞生。1888年，政府正式制定了“日本银行条例”。同年的10月10日，日本银行开始营业。在早期，“日银”的一个重要任务是统一全国货币。幕府时期的日本各地就有着“各自为政”的倾向，而明治早期西南部仍没有完全停止的战火让列岛充斥着各类无法互通的地方通货。在中央政府的支持下，日本银行在克服了数年的通货膨胀后，终于把统一货币推广到了全国。这也是一个现代民族国家成立的隐喻。

但是，就此确定的中央银行和行政当局的紧密联系也带来了不怎么理想的后果。时间快进到《日本银行法》制定的1942年，日银从人事到政策的方方面面都受到了来自行政的完全监督。为了配合军国主义政府所发起的亚洲侵略计划，日银数次发行国债并加快印钞，就此成为了一个“专门为了国家目标的达成而运营”的机构。最终，和“大东亚”梦想同样破灭的还有帝国日本早已无法支撑的经济和金融体系。

经历了战后民主改革的日本于1949年对战时银行法进行了修订。其中，在日银内部设置“政策决定委员会”是此次修订中最重要的一个部分。它在形式上带来了机构独立运营的可能性，但在现实中，委员会人事指派受到强大的大藏省的影响，后者也热衷于把日银的“独立”当作借口加以利用。比如面对国际上要求日元升值的压力，政府可以以汇率和利息政策不受行政控制为由转嫁自己的责任。这一部大体上继承了战时“旧法”的法律在此后近半个世纪的时间内都没有被大范围修订，因而中央银行和行政机关事实上的互相依存也在战后一直延续。不管怎么说，日本银行确实支撑了战后日本经济的发展：不管是初期的腾飞还是1970年代因为石油危机所导致的两位数通货膨胀，抑或是疯狂的经济泡沫及其破裂。而“日银”自身的彻底变革则在世纪之交才真正到来。

1922年，东京日本银行。

1998年，作为当时桥本龙太郎首相行政改革的一部分，日本银行的结构刷新被搬上了台面。随着新《日本银行法》的制定，它作为独立机构的地位正式得到了确认。该法开篇就明确了新日银的两个目的：物价的安定和金融体系的安定。换言之，除此之外来自其他政府分支的“下单”它都可以拒收。在机构上，曾经的“政策委员会”仍然作为最高权力机构得到保留，但其成员的指定和议事过程得以远离大藏省（后来的财务省）的干预。一名总裁、两名副总裁和六位审议委员共同决定各类决策。当然，行政权力并不是完全撤出。宏观上看，日银需要与政府保持“紧密的联系和及时的意思疏通”。而每一次的决策会议政府代表都有权出席。此外，内阁还可以对中央银行的某一个决议提出“延期”的请求，但是否接受取决于上述9名委员们的投票。另外，曾经大藏省等机构对日银的直接监督也变成了在日银政策出现违法可能性时的间接干预。可以说，在经历了100多年的岁月后，作为一个独立金融决策机关的日本银行在此时才终于成型。

异次元金融缓和：空前的社会实验

几乎所有人文或社会学科在方法论第一课都会告诉学生：和自然科学不同，人文社科并不倚靠实验，因为这会对它们的对象——即人类社会——造成过于巨大的影响。但在现实中，大到民族自决小到法令改革，各种各样的社科实验几乎每一天都在世界各地上演。新获得的独立性让日本银行不仅有了更大的自由来制定政策，它同时也获得了更多权力和信心来确保这些实验性举措的落实。最具代表性的事例正是开头提到的黑田东彦总裁在过去十年间所推行的大规模金融缓和。

自从上世纪80年代末90年代初的“泡沫”破裂后，日本经济陷入了长时间的停滞。低位甚至负数的GDP成长率是所谓“失去的10/20年”最明显的表征。在这样的背景下，黑田于2013年3月正式出任日银总裁后就开始了史无前例的改革。客观地说，他主张的政策方向是历任央行总裁多少都在施行的，但黑田在手段的多元和力量的强度上都超越了前任们的“次元”。

首先是传统上各国央行的“基操”：短期利率（日语里的“金利”）。为了刺激经济活动，日本银行从上世纪90年代开始就启用了超低的金利基准。1995年7月，日银把当时最重要的金利指标“无担保隔夜互借利率”（無担保コール翌日物金利）诱导到了0.5%。在经历了亚洲金融风暴后的1999年，这一数字又进一步下降到了前所未有的0.15%。考虑到市场上实际的交易成本等，当时的利率水准其实已经降到了0。由此，“0金利政策”正式在日本诞生。这在当时的发达国家中也是首例，但对于日银的决策者们来说，这其实是一种不得已的例外。他们心中的默认设定仍然是正的利率数以及与之相伴的平稳物价。一个证据是当时的日银在2000年8月很快以宏观数据初步恢复为由解除了0利率。但不久之后美国“IT泡沫”的破裂又让日银不得不回头。此后的一段时间里，日银同样经历了数次政策反复。

对于黑田来说，“0金利”却从来不是一种心理负担。他在上任之初就很直率地接受了这一利率基准。更进一步的，在经济恢复没有达到他理想速度的2016年1月，他破天荒地把一部分利率调整到了负值（-0.1%）。换句话说，金融机构要是把超过规定的钱存到日本银行中去,不仅得不到利息，还要支付一部分费用。由此，日银鼓励它们把更多资金用到包括购买国债等投资中去，进而带活整体的经济循环。

黑田显然并不满足单纯对于短期利率的调整。2016年9月，他领导的日银还把手伸向了多少被视为“禁忌”的长期利率。和短期利率相比，各国的央行都倾向于把长期利率交给市场来决定。但在黑田看来矫枉大概必须“过正”，日银先把十年期的国债（长期利率的代表）设定在一个明确的目标值，在此基础之上再通过调节购入量以诱导利率在供需关系下趋向该值（这一方法被称为Yield Curve Control）。自然，黑田的决心让日银把这个目标值也确定为了0%。

除了对于利率的调整之外，过去十年里日银还同时采用了许多能够调整市场货币供应量的手法。比如，在黑田上任一年后日银投资的信托总额就达到了3.5兆日元，比他就职前的2012年足足翻了一倍以上。而在2022年这个数字已经达到了51.5兆，其价值占到了东京证券交易市场时价总额的7%。同样的，类似的投资在他之前的央行也有所实践，但“黑田日银”的态度和强度都可谓“前无古人”。

当地时间2023年5月29日，日本，行人走过东京证券交易所显示收盘股价的电子报价板。

在黑田“猪突猛进”十年后，一个合理的疑问是：日本的经济表现到底有没有变好呢？仅从宏观数据来看的话，答案似乎是肯定的。2013年3月，日本的实质GDP总额是523兆日元，而2023年这一数值变成了547兆（期间经历了近三年的疫情）。全国的失业率则从2013年的4.1%下降到了2023年的2.4%。换算成绝对数字的话，日本十年间共增加了521万就业者。而不久前民众还在欢庆日经平均股价站上了3万日元，这一数值在2013年3月末只有12397日元。

但如果具体询问专家们对黑田十年的评价的话，得到的答案则不那么乐观。彭博日本社让45位经济学家给黑田的表现打分，其结果的平均值只是刚合格的60分。总结各类批评的观点来看，“黑田日银”似乎把经济的正向成长这个“目的”偷换成了包括利率、货币流通量等具体的“手段”。比如上文提到的对于长期利率的控制，虽然日银达成了压低金利的结果，但其代价是让国债市场失去了原有的自由度和流动性。同时，因为日银的保障，政府得以更轻易地发行债券也成了一个让人担心的倾向。目前，日本每年财政收入的近四成都要依靠国债。这背后的风险可想而知。另一方面，低利率原本的一个目的是让企业对于技术等的投资变得更容易，从而加快产业的转型和创新速度。但种种数据却显示，在过去十年间类似的投入并没有大幅度增加。相反，因为借贷变得相对容易，一些经营并不怎么好的企业仍然能够存活下去，其中不少还变成了万年不盈利的所谓“僵尸公司”。即使是看上去最成功的就业率提升在专家们看来也不是异次元金融缓和的直接成果，因为日本正在经历的老龄化和少子化最自然的一个结果就是劳动力的缺乏。再具体看增加的岗位，其中不少是由女性以及老年人为主的“非正式雇佣”。换言之，就业的数量虽然上升了，但质量以及对劳动者的保护没有完全跟上。最后，日银过去十年的金融缓和也给包括自己在内的银行业整体带来了许多不安定因素。对于民间银行来说，长期的低利率让它们无法吸收到充足的储户从而经营陷入危机，因此近两年来日本越来越多银行开始上调手续费。而去年12月，日银也在市场压力下把长期利率的目标提升到了0.5%。上升的金利意味着国债等金融产品本身的价格也会上涨，日银如果想像以前那样调整手中的储备就需要花费更多的资金，这又会直接影响到其自身的盈亏。同样的情况也会发生在机构所持有的大量信托之上。如果预料之外的危机发生的话，不用说日银的独立性，连它作为金融政策制定者的信用可能也会受到根本性的冲击。

民意与民心：日银独立性的再考

1998年的《新日银法》在原则上给了日本银行独立制定金融政策的权力，但在实际的政治过程中，这种独立性其实远没有那么绝对。如果说在此之前日银需要时刻和以大藏省为代表的文官体系进行博弈的话，1998年后它的主要“对手”则是轮替的“政府”以及让它当选的“人民”。

其实在日银改革时日本法学界就提出过理论上的质疑。因为在三权分立的体制之下，只有内阁才拥有行政权。如果金融政策掌握在另一个独立机构手中，明显有违宪的嫌疑。对此，另一派支持日银的学者则主张，金融政策不直接针对所有国民，因而它与传统的行政权并不吻合。但类似的争论也对日银最终获得的自治权产生了影响。比如，法律规定了日本银行需要注意决策过程的“透明度”。总裁和其他审议委员的任命要通过国会的答辩和承认，在就任后他们也需要定时到国会进行报告。再者，每一次金融政策的会议文件必须完全保留并在一定时间过后向社会公开。可以说，“民意”出现在日银“独立决策”的各个环节里。

当然更为直接体现民意的还要数每四年一次的大选。上文提到，日本经济因为泡沫破裂、亚洲金融危机等曾陷入近二十年的低迷。到了2010年左右，一批被称为“通膨派”（リフレ派）的经济学人开始崭露头角。他们认为日本经济不振的最大原因就在于日银为了保持物价稳定始终采取保守的金融政策，事实上已经陷入通货紧缩的日本是无法实现成长的。他们主张适度的通货膨胀可以促进经济循环并让日本的产业再次找到活力。这些学者在政界找到的最大伙伴是在当时已经担任过一次首相的安倍晋三。安倍靠着朝鲜绑架日本人质等国际议题逐渐打开知名度并最终成为总理，但他于2006年成立的第一次内阁因为内政方面的失败于一年后就草率收场。为此，他开始尝试找到一个可以打开局面的国内政策，而经济特别是以“通膨派”为代表的新思考则成了他最重要的武器。在2012年底举行的众议院大选中，安倍领导的自民党主打大规模的金融缓和（这也变成后来有名的“安倍经济学”三支箭中的第一支）。他们甚至强调，如果日银不同意缓和的话，修订“日本银行法”也是一个合理的选项。最终，自民党在选举中大获全胜。

当地时间2023年2月16日，日本银行在东京的总部。

在新政府运转约一个月后，它就和日银在2013年1月22日发表了“共同声明”。声明强调日本银行会和政府一起努力摆脱目前的紧缩局面。而具体做法是通过金融的缓和让物价上涨率尽快达到2%。日银内部对于这份共同声明存在着巨大的反对声浪。当时的一名副总裁在不久前的访谈中甚至回忆到当时自己一度提出要辞职以表抗议。而上述不惜修法的主张则更是赤裸裸地对日银的独立性视若无睹。但回过头来说，日银所屈服的真的是来自执政党的威胁吗？后者能够赢得政权靠的正是来自选民的支持。而大多数民众希望尝试新政策的态度才是日银转变的真正原因。当时担任总裁的白川方明也在最近接受了数家日本媒体的采访。十年后的今天，他仍然坚持自己稳健的“老路”才是正确的。而关于共同声明，他表示当初妥协的一个理由是“想让公众知道金融宽松并不能解决日本经济遇到的问题”。这一发言虽然充满了事后诸葛式的精英主义态度，但也证明了“民意”是日银在决策过程中非常重要的影响因素。

有意思的是，不少日本学者认为正是日银在改革后所得到的独立地位才是它不得不面对民意的一个关键因素。比如学者上川龙之进就表示，在1998年之前，虽然日银的许多职务由具有大藏省背景的官员担任，但也正因为这一层关系，它所做出的决策让后者看在旧相识的面子上很难直接反对。同时大藏省也承担了来自民间的批判，大家不会把压力直接投射到中央银行之上。而失去了这层保护膜之后，日银才有了变成“众矢之的”的可能性。

除了具体的民意，更为抽象的所谓“民心”也以另一种方式影响到了日银的“独立性”。不管紧缩或缓和的政策是否受到外界压力，中央银行最后做出的政策所依靠的应该是理性的金融“科学“。但实际中，民众会如何对政策做出（可能是非理性的）反应却是日银无法预测但又不能忽视的。在“共同声明”发表后的三个月，黑田正式接任了新总裁。已经批判了旧政策十数年的他立刻着手实行缓和政策。他给“声明”设置了具体的日程：2%的通货膨胀率将会在两年内实现，而做法则是把现有的货币基数（monetary base）增加到两倍。更值得玩味的是黑田宣布政策的方式。他在记者会上出人意料地自制了几块说明展板。政策中的三个“2”作为关键词被加红加粗。在黑田看来，央行政策要改变的不仅是货币量这种金融“硬件”，更是民众心中长期形成的“紧缩心性”（日式英语造词：デフレマインド，deflation mind）。就任十年期间，他的公开发言总带着一种喧哗式的表演意味，因为这样才能更为生动地向公众传递出一种“少储蓄、多消费”的信息。而包括对长期利率的控制以及大规模购入信托等“非传统”手段在实际的市场效果外同样也拥有类似的戏剧张力。由此本该“学术独立”的金融政策其实也包含了更多的社会性要素。讽刺的是，黑田和“通膨派”坚持的2%目标在他治下的大部分时间都没能实现，日本物价在他任期末尾飙升到3%以上是因为俄乌战争所导致的原材料费上升，这对于日本经济自然没有什么正面效果。在他卸任前的最后一次记者会见“舞台”上，黑田坚持自己的缓和帮助日本脱离了紧缩局面并且不存在什么“负遗产”，但他也承认经济的复苏没有达到他心中的水准。对此他的解释是大家只把注意力放在央行的金融政策上，除此之外包括政府的财政改革和企业转型并没有配套落实。换句话说，其他演员没有配合他的演出才是谨慎的“民心”没有被戏剧效果打动的原因。

当地时间2023年5月25日，日本东京，日本央行行长植田和男接受采访。

4月28日，日本银行新总裁植田和男参加了他第一次的政策会议。他表示将会维持现有的金融缓和政策。这并不令人意外，因为他在十多年前担任政策委员时就曾投票反对解除0利率。也就是说，他至少是理解“通膨派”立场的人。但植田同时也表明会慎重检验相关政策所带来的副作用。日本媒体还观察到，副总裁的位置上十年来第一次不再有“金融缓和”的主张者。市场普遍解读这是在暗示包括长期利率目标值等大概率在他5年的任期里会有所调整。现下的日本社会，民众对于意料之外的物价上涨以及无法同步跟上的薪资成长颇有怨言。面对这种新的“民意”和“民心”，“植田日银”会做出何种抉择无疑会影响到日本经济总体以及日本银行自身的下一个十年。

参考文献：

上川龍之進：『日本銀行と政治—金融政策決定の軌跡』，中央公論新社，2014年