唐晓阳：也谈非洲债务问题的渊源与解决路径

自2020年以来，非洲国家的债务问题屡屡成为国际社会关注焦点。2020年11月，赞比亚出现主权债务违约。2022年12月，加纳宣布暂停偿还大部分外债，成为又一陷入主权债务违约风波的非洲国家。一些西方政客和媒体频频拿债务问题指责中非合作。美国财政部部长耶伦、常驻联合国代表托马斯—格林菲尔德等高官访问非洲时，指责中国“造成非洲国家债务危机”，“阻碍相关国家债务重组进程”。国际货币基金组织（IMF）和世界银行的负责人也公开向中国施压，要求中国服从这些机构提出的减债方案。

2022年10月10日～16日，国际货币基金组织（IMF）和世界银行在华盛顿举行年会。

谁是非洲债务的最大债权方

仔细审视非洲债务的数据，可以看到西方舆论的关注点有异常之处。对比瑞士信贷、硅谷银行等欧美金融业“暴雷”事件，违约的非洲国家债务总额并不大。截至2022年底，硅谷银行总资产约为2090亿美元，其中有超过1000亿美元的债券投资。瑞信价值约172亿美元的AT1债券（又称“可可债”，是在金融危机后所引进的债券商品）在2023年3月全面减记，瑞信的总债务余额超过1500亿美元。而2020年赞比亚的公共外债为170亿美元，仅相当于欧美一家中型银行债务额的十分之一。2022年三季度末加纳的外债总额仅为284亿美元。在加纳的外债当中，涉华官方双边贷款仅占不到6%。在赞比亚债务结构中，中国贷款仅占三分之一。2020年，世界银行等国际多边金融机构的贷款占撒哈拉以南非洲国家全部主权担保债务的31.8%，商业债务如债券和商业银行贷款等占这些国家主权担保债务的43%。在非洲债务中，所有双边贷款也仅占25.3%，而中国仅是双边债权人中的一员。世界银行2022年出具的数据显示，在49个有数据可查非洲国家的共计6960亿美元外债中，多边金融机构和商业债权人所持债务占比近四分之三，是非洲债务大头。

非洲债务问题的渊源何在

非洲债务问题由来已久。20世纪中期，非洲先后有30多个国家取得独立。它们先是大量举债，欲利用外资发展基础设施和实现本国工业化。但当20世纪70至80年代全球经济衰退导致国际市场原料价格下跌时，高度依赖原料出口的非洲国家收入锐减，财务状况急剧恶化，陷入债务危机。当时，非洲国家的主要债权人是国际多边金融机构和以西方国家为主的双边债权人。为帮助非洲国家摆脱负担，IMF和世行于1996年9月共同发起“重债穷国倡议”（HIPC），2005年又发起“多边债务减免倡议”（MDRI）。共有39个重债穷国参加了HIPC和MDRI。在分阶段满足IMF要求债务国采取的经济改革措施后，这些重债穷国能得到高达67%的债务减免。虽然这一波债务危机因此得到基本缓解，但此后遭受沉重损失的西方债权国大幅减少了对非洲国家的贷款。

21世纪初全球经济形势好转，大宗商品价格上涨。众多非洲国家依靠原料出口获取财政和外汇收入，财务状况显著改善，国际信用评级也获得提升。虽然来自西方国家的优惠贷款显著减少，但凭借经济表现不俗和评级提高，一些非洲国家可以在国际资本市场上通过发行商业债券进行融资。20世纪末，非洲国家中仅有南非于1995年发行国际债券。2006年后，塞舌尔、埃及、加纳、赞比亚等非洲国家开始进入国际债券市场。截至2021年，超过20个非洲国家持有一种或多种未偿还的国际债券，这种金融工具成为非洲国家普遍的借债选择。

西方国家经济在2008年次贷危机和2010年欧洲债务危机后表现低迷，国际资本为了追求高利润而将目光投向发展中国家。知名投资银行如花旗集团、摩根大通、瑞士信贷等主导了非洲国家主权债券的承销，贝莱德集团、安联集团等机构投资者则大量购买非洲国家的债券。因为非洲国家偿债风险较大，所以这些机构发行债券时必须相应提高息票率。例如，发达国家的大多数欧洲债券息票率低于2%。而非洲国家在2013～2019年发行的十年期欧洲债券息票率处在4%～10%的区间。这给金融机构提供了获取高额收益的机会，同时也为新的债务危机埋下隐患。利息偿还成为非洲国家财政预算中最高的支出部分，偿债平均消耗非洲国家超过20%的政府收入，而且仍是非洲国家增长最快的支出。

2016年后，全球大宗商品价格下滑，加上新冠疫情等因素冲击，相当一部分非洲国家经济陷入衰退，政府收入减少，流动性不足，从而无法偿还到期债务。一些国家只能在国际市场上借新债还旧债，以解燃眉之急。可这几年又逢美国联邦储备委员会（美联储）加息、美元出现较大幅度升值，国际资本大规模回流美国等发达经济体，导致非洲国家货币贬值，而其所借新债的利息高企，债务压力迅速增大，从而导致违约事件发生。

债务问题成为地缘政治砝码

西方国家政府和一些国际组织将非洲国家债务负担与中国挂钩，背后有明显的地缘政治意图。

21世纪以来，当西方官方机构出于历史教训或囿于自身经济困难而减少双边贷款时，中国给非洲国家提供了大量利息低、还款期长的双边贷款，成为非洲国家除资本市场融资和多边金融机构贷款以外的最大资金来源。同时，借助信贷合作，中国与非洲开展众多基础建设项目合作，显著增强了南南合作的影响力。随着中非政治经贸关系的快速发展，西方国家政客和媒体不断炒作中国在非洲搞所谓“新殖民主义”、非洲正陷入中国“债务陷阱”等论调。尤其在中美战略博弈加剧的背景下，西方政府和主流媒体更是抓住非洲财政困难的时机，大肆渲染中非融资合作遇到的挑战，以达到削弱中非关系的目的。

中国对非洲的贷款方式与解决债务的手段有其独特之处，与西方国家的习惯做法形成鲜明反差。中国进出口银行、国家开发银行等机构针对非洲国家经济基础薄弱的现状，结合中国自身发展经验，形成“资源换项目”融资、产城结合开发融资等多种金融合作模式。这些开发性金融手段既不同于完全市场化的商业借贷和债券，也不同于传统的官方援助，而是强调“互惠共赢”和可持续发展。

中国金融机构在非洲债务压力增大之后的应对与西方有巨大区别。西方的商业机构和债券持有人很少主动考虑债务国的财务需求。新冠疫情暴发后，当世界银行和IMF呼吁商业债权人允许债务国暂停偿债时，几乎没有任何商业债权人响应。而西方官方债权人组成的“巴黎俱乐部”在处理发展中国家债务时有自己的标准和要求，往往在债务国满足政策改革条件后才实施“一揽子减债”(haircut)。中国金融机构在全球新冠疫情期间参加了二十国集团（G20）国家政府发起的“暂停偿债倡议”（DSSI），对确有困难的债务国率先缓债，以纾解其财政压力；但又不加入“巴黎俱乐部”、不采用西方附加条件式的减债，而通常采用暂缓还本付息，或通过谈判展期等手段应对债务问题。尽管中国的借贷方式取得良好的实践效果，中方也积极参与多边机构发起的减债缓债倡议，但仍受到一些西方国家的质疑和指责。

非洲债务问题的解决路径在哪里

债务问题及其处理正逐渐演变为以西方规则为主导的现有国际政治经济体系与以中国为代表的发展中国家寻求构建新型国际关系和全球治理变革之间的矛盾。西方发达国家要求中国等新兴债权人按照其制定的规则和模型进行减债缓债。这些做法都反映了非洲当前的债务问题不是简单的经济问题，而具有强烈的地缘政治色彩。

在应对非洲债务问题时，中国既要考虑经济财务情况，也需注意地缘政治因素。从财务角度看，债权人应关注债务国经济本身需要，避免其出现严重的社会危机。在债务国财政极度紧张，政府正常运转和人民基本生活受到影响时，国际各方都应提供紧急救援，同时允许暂停偿付债务。除此之外，非洲国家并不需要进行大规模减债。一些非洲国家通常经济波动较大，虽然在全球经济低迷时易违约，但随着压力缓解，大宗商品价格回升，其经济也将快速复苏、重回正轨。西方国家出于地缘政治目的，小题大做，要求中方按照西方规则大幅度减免非洲国家债务，其实对债务国而言未必有太大紧迫性，而在这种情况下中国则会遭受较大损失。

从政治角度看，中国应利用非洲国家债务压力的契机，提出与西方不同的债务解决方案，推动国际发展融资体系的变革。例如，在IMF和世界银行拒绝向非洲国家提供金融救援时，中方可以通过货币互换形式向其提供外汇，顺势推进人民币国际化。鉴于目前非洲以及其他发展中国家的整体债务局势尚未失控，应避免激进，多进行基于个例的渐进式试验，探索合理可行的债务解决路径。最根本的一点是，中国要充分利用自身发展过程中成功的融资经验，以提高资金使用效率和促进生产力持续发展为标准，帮助非洲国家打破长期以来借新还旧、越借越穷、依赖减债的恶性循环。

作者为清华大学国际关系学系系主任

本文刊登在《世界知识》2023年第10期

原标题：《唐晓阳：也谈非洲债务问题的渊源与解决路径》

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