观点分享丨从德国都市圈发展看中小城市参与区域协同的路径

从德国都市圈发展看中小城市参与区域协同的路径

The Path for Medium and Small Cities Participating in Regional Coordinated Development from the Experience of Germany Metropolitan Areas

摘要 ：王慧敏. 从德国都市圈发展看中小城市参与区域协同的路径[J]. 城市建筑,2023,v.20;No.442(05):112-120.

关键词：区域协同；中小城市；德国都市圈

都市圈作为城镇化发展的高级空间组织形态，在我国城镇化发展中的作用和地位不断提高，是城市发展可以抓住的重要机遇，但因发展起步时间早晚、城市规模大小等差异，都市圈内部也存在发展不协调、不平衡的问题。都市圈通常以辐射带动能力强的超大、特大城市为中心，外围分布着大量中小城市，这些中小城市受到都市圈层面发展利好政策的支持和中心城市的辐射带动，在发展上取得较为显著的成效，但也面临着自身人口被大城市虹吸、同其他城市交通一体化水平不高、分工协作欠缺导致产业类型存在同质化竞争、临界地区因在环卫设施和绿色基础设施方面缺乏统筹而影响区域生态系统稳定性等发展困境，在规划协调、协商合作、社会参与机制等方面仍待完善。

《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，促进城市功能互补，推动都市圈内各城市间的专业化分工合作，构建大中小城市和小城镇特色鲜明优势互补发展格局。现有主要都市圈也更加重视协同发展，如上海都市圈强调转变圈内城市各自靠规模发展的思路，重视分工效益，加快要素流动；西安都市圈提出以产业分工缓解中小城市融入都市圈过程中的同质化现象；南京都市圈以促进城市间产业分工协作、提升基础设施互联互通、促进都市圈协同创新等措施促进不同规模城市的优势互补。

我国现有各个都市圈在空间体系和发展模式上存在差异，既有发展时间较早、中心城市规模等级高、外围中小城市发展较好、城市体系相对完善的成熟型都市圈；也存在着虽然中心城市规模等级高，但外围中小城市发展与中心城市有一定差距的赶超型城市群；同时还有区域发展地位整体较弱但今后有较大发展潜力的孕育型都市圈。在不同类型都市圈中，中小城市的作用都不容忽视，如何紧跟所在都市圈发展态势，提出合适的区域协同策略，参与都市圈下一阶段发展并提高自身实力，成为中小城市在规划编制中需要解决的核心问题之一。

从20 世纪90 年代开始，德国通过积极建设11 个都市圈，成为欧洲城市网络中的重要组成部分。经过多年发展，德国都市圈形成两种类型的区域空间发展模式：一种是单中心型，以重点城市为区域核心，中小城市环绕在周边，如慕尼黑都市圈；另一种是多中心型，推进区域整体发展战略，大城市和中小城市共同发展，如纽伦堡都市圈。在两种类型都市圈中，中小城市向上同特大城市、大城市，向下同小城镇乡村形成了良好的劳动分工和专业化协作，共同提升了都市圈的集群效率。文章基于区域协同发展视角，对德国两种类型都市圈内的中小城市展开研究，以期对国内都市圈内的中小城市参与区域协同提供方法借鉴。

1 德国城镇体系和空间规划体系概述

1.1 大中小城市均衡分布的城镇体系

相比于其他欧洲国家，德国的城镇体系更为均衡。德国在历史上曾历经封建邦国、公爵领地、其他独立领地长期独立存在的发展状态，后又受到二战期间军事政策要求、战后税收分配体系等经济因素影响，逐渐呈现多中心且相对分散的格局。早在2011 年，德国城镇化率便已接近90%，达到高度城市化阶段，德国以10 万人作为大小城市的划分标准，城镇人口中的30% 居住在10 万人以上的大城市，42% 以上居住在总人口少于2 万人的小城市和城镇。中小城市在城市功能上同大城市互相补充，在空间分布上较为均匀，根据2000 年和2013 年夜间灯光数据显示，规模相对集聚的大城市（深红色）周边分布着较多中小城市（见图1），即使经过十多年的发展，大城市和中小城市的整体规模比例也差异不大。

图1 2000 年和2013 年的德国夜间灯光分布（图片来源：作者自绘）

21 世纪以来，德国大型企业多以中型城市作为总部驻地，带来中小城市居民的增加，随着区域型基础设施的完善，中小城市不断发展，企业劳动者因就业、交通等原因就近选择在中小城市而非大城市生活，稳定的就业人口促进了其高品质的公共服务、教育环境的形成和优化，具备了同大城市相近的生活质量。中小城市在区域发展中起到供给产品及服务、促进区域经济发展、疏导大城市部分职能、在边界门户位置承担对外交流等功能。中小城市的庞大数量和人口规模决定了德国空间发展策略的重点在于解决不同地区的经济平衡，以及区域资源高效利用，也影响了空间规划体系的形成和都市圈规划的布局。

1.2 行政管理层次和空间规划体系

1949 年颁布的《德意志联邦共和国基本法》确立了德国的联邦制度，赋予了德国各级政府发展的自主性，构成了全国国土开发均衡发展的传统。德国的行政管理层次包括联邦级、联邦州级、地方级（县/ 社区），并形成了对应的空间规划法规体系。联邦政府制定《联邦空间规划秩序法》，引导全国各个行政层级的空间发展事宜；联邦级政府制定各个联邦州的《州域规划法》，确保州域内部空间规划的正常运转；地方级政府依据联邦和州级制定的法律，制定地方性建设法典，负责地方规划管理工作。

基于行政管理层次和空间规划法规体系，联邦政府于1965 年颁布了《联邦空间秩序规划法》，将全国分为多个相互联系的区域，形成包括联邦级、州级、地区级、市乡镇级在内的四级空间规划体系。联邦政府提供总体指导，并和各州政府共同完成联邦级空间规划，将全域国土发展作为对象纳入共同的空间发展结构，确定全国国土空间协调发展的原则和方向，提出具体的空间发展目标，每4 年发布一次《联邦空间秩序报告》。联邦州级根据《联邦空间规划秩序法》和《州域规划法》制定州域规划，确定州域空间协调发展原则和目标、空间发展结构，指导地区级和市乡镇级规划，联邦州内部又被分成多个次区域，制定各自的区域规划确定内部空间结构。地区级规划主要是依据《建设法典》保障联邦规划和州级规划发展目标的落实，协调各个城镇之间的空间发展（见图2）。

图2 联邦体制和对应的空间规划体系 （图片来源：作者自绘）

2 德国都市圈发展演变和主要作用

2.1 德国都市圈的形成背景和发展历程

随着区域集聚的发展，都市圈逐渐成为经济和社会发展的全新动力载体。2006 年，德国对《联邦空间规划法》做了重大修订，确认联邦政府可针对一些特定的经济区制定空间规划。同年发布《德国空间发展概念和战略》，提出实现增长和创新、确保公共服务、保护资源和培育文化景观等战略，强化了继续发展大都会地区，加强区域协作和网络化的要求。

在均衡发展的城镇体系和空间规划体系的影响下，德国都市圈的形成经历了几个主要的时间段。1995 年，16个联邦州通过召开州级空间规划部长级会议，初步确定了全国都市圈范围。1997 年，欧洲空间规划部长级会议通过德国都市圈空间发展决议，根据人口数量、人口密度、经济发展水平等指标，划分出包括国柏林- 勃兰登堡、汉堡、慕尼黑、莱茵- 鲁尔、斯图加特等7 个都市圈。2005 年，新增纽伦堡等4 个都市圈，至此形成11 个都市圈的整体格局（见图3）。从结构特点看，都市圈的组成通常包括一个核心城市、外围中小城市和距离更远的乡村地区。11个都市圈可以分为单中心和多中心两种类型，单中心都市圈如汉堡和慕尼黑都市圈，多中心如柏林- 勃兰登堡、汉诺威、汉诺威、纽伦堡、不来梅、斯图加特都市圈（见图4）。

图 3 德国11个都市圈空间分布（图片来源：作者自绘）

图 4 德国都市圈内部城市规模集聚度分布（图片来源：作者自绘）

2.2 德国都市圈对空间发展的主要作用

20 世纪90 年代初是德国加速参与到欧洲一体化发展的重要时期，都市圈的初步划定强化了多中心城市体系，共同形成德国城市在经济、社会、文化等方面高速发展的推动力。经过30 多年的推进，都市圈成为德国人口、经济、就业、高等教育的主要承载地。2020 年，11 个都市圈总人口约4 644 万人，占全德人口的56%；GDP 总量20 325 亿欧元，约占全德经济总量的61%；人均GDP 为74 214 欧元，远远超过全德平均的40 033 欧元；就业人数约3 030 万人，占全德就业人口的68%；大学生约207万人，占全德大学生人数的72%（见表1）。

表1 德国都市圈主要数据占全德国同类型数据比重

各个都市圈也承担了不同职能，如柏林都市圈作为政治文化中心和高科技产业中心；慕尼黑都市圈和柏林都市圈医疗资源较为丰富，承担重要的医疗服务；莱茵- 鲁尔都市圈和法兰克福都市圈的高等院校在校学生数较多，教育资源丰富；莱茵- 鲁尔都市圈和慕尼黑都市圈作为历史悠久且实力强劲的工业区，提供了大量就业岗位，且创意产业集聚度高；柏林都市圈、汉堡都市圈、慕尼黑都市圈因知名度高、文化丰富等原因在旅游方面有着明显的优势（见图5）。

图5 各都市圈每万人拥有家庭医生人数、大学生人数、创意行业员工人数、旅游过夜人数（图片来源：作者自绘）

3 单中心型都市圈内中小城市发展思路：以慕尼黑都市圈为例

3.1 慕尼黑都市圈发展情况

慕尼黑都市圈位于德国巴伐利亚州，是包括慕尼黑市，以及奥格斯堡、因戈尔施塔特、兰茨胡特和罗森海姆等城市在内的大型城市区域。都市圈全域约2.6 万 km2，常住居民615 万人，是德国南部的城镇密集区域，人口和就业仍在强势增长中。都市圈内拥有许多大学和西门子、宝马等在全球范围内运营的国际公司总部或主要办事处，是德国南部乃至欧洲中部生产力最高的区域之一（见图6、图7、表2）。

图6 慕尼黑都市圈位置（图片来源：作者自绘）

图7 慕尼黑都市圈位置和现状城市人口规模分布（图片来源：作者自绘）

表2 慕尼黑都市圈主要数据

慕尼黑都市圈是典型的单中心结构，中心是德国第三大城市、南部第一大城市慕尼黑市。慕尼黑市是德国南部经济、政治、文化、科技的核心，制造业和会展业闻名全球，市域内分布着多个世界著名的制造业集聚区。自1505 年重新成为巴伐利亚州首府后，在16—17 世纪奠定了老城的结构格局和历史风貌，于18 世纪开始大规模的城市建设工程，二战后在保持原有政治文化中心功能的同时开始发展汽车、电子工业，20 世纪60 年代后开始在城市外围区域建设新住宅区，逐渐形成外围疏散地区。

整个都市圈趋近于同心圆模式，发展依靠慕尼黑市的引领，市区周边分布着明显具有城市化功能的区域，整体上呈现出“产业分工—重点城市与其他一般城市的产业分工”的都市圈产业集群。从20 世纪初人均GDP 德国最低、失业率最高的地区，到如今成为德国乃至欧洲最为发达区域之一，慕尼黑都市圈通过完善城乡统筹，进行规划引导，提供政策支持，逐步实现产业、空间、交通的城乡等值化。

因为都市圈和巴伐利亚州行政范围的大面积空间重叠，一是通过区域规划的合理引导促进巴伐利亚州州域层面的快速发展，将城乡等值化作为区域发展战略目标，注重区域平衡发展，通过整个都市圈地区来平衡如住房、交通等问题。二是突出慕尼黑市的中心带动，构建慕尼黑市为全球知识城市典范、德国“创新阶层”最有吸引力的城市，提供创新阶层需要的历史文化氛围、城市活力、健康舒适的居住环境，从而形成可以辐射带动整个都市圈活力提升的创新氛围。慕尼黑市通过优化自身的先进工业、高科技项目，作为地区发展引擎，吸引投资和跨国企业，带动都市圈其他地区的经济发展。三是分散中心区域的就业人口，为周边地区提供可以承接的产业，提供可以享用的科研和技术资源。并疏解核心城市住房、工业、物流等职能，保证各等级城镇居民可享受到同等的设施与服务。四是以产业统筹作为前提，着力发展小城市特色产业，建立产业集群，有意识地将大城市经济活动分散到周围乡村地区，鼓励企业在小城镇和乡村地区发展，借助产业集群发展先进工业，鼓励高科技项目、企业坐落在中小城市，且能共享大城市科研和技术资源，不因地理位置的差异导致资源的不均衡分配，都市圈各城市也通过产业集群的合作与土地政策的协调，逐步完善就业产业空间差异化分布。五是加强区域快速边界交通网络建设，实现交通城乡均等，增加高速公路长度，区域内高速公路长度占到了全德高速公路总长度的21.4%，区域中75% 居民可以在1 小时内抵达慕尼黑机场，都市圈最重要的铁路廊道和公路网络以慕尼黑为中心，呈对外辐射状，将慕尼黑与其他主要城市相连（见图8、表3）。

图8 慕尼黑都市圈主要铁路、道路 （图片来源：作者自绘）

表3 慕尼黑都市圈按行业划分的劳动力分布

3.2 中小城市在慕尼黑都市圈协同发展中的作用

虽然慕尼黑市在整个慕尼黑都市圈的中心地位毋庸置疑，但长期单中心的结构带来人口规模快速增加、居住空间饱和、交通系统容量过载等问题，需要借助整个都市圈范围来平衡居住用地、住房压力、交通拥堵、空气污染等问题，在外围区域形成新的吸引力中心。所以，圈内其他中小城市通过承接人口转移，以及借助都市圈交通和基础设施的完善，提高了自身能级。如东南部的“疏散城”佩拉赫，人口由最初规划的8 万人增加到近40 万人，从最初作为解决中心城住宅问题的外围住宅区域，到逐渐建立起完善的商业服务和文化设施，形成办公、金融和科研等第三产业部门。中小城市的协同配合，让整个都市圈劳动力、住房供应、交通等设施呈现出空间发展的可持续性。

但对于中小城市如奥格斯堡、英戈尔施塔特市或兰茨胡特等来说，如果仅仅依靠承接中心城市的产业和人口转移，将无法持续提升自身城市品质，更无法与中心城市形成互补性知识创造和就业分工，于是慕尼黑都市圈中小城市采取积极融入区域产业网络的方法。以知识经济为例，知识密集型服务公司和高科技企业成为德国空间发展的重要推动力，知识经济通常集聚在特大城市，需要借助大城市的人才优势和国际业务，但慕尼黑都市圈的其他中型城市也吸引了知识密集型产业的布局，通过供应产品、提供居住和休闲职能，促进了该类型产业在中心城市以外地区的扩散分布。如汽车工业，慕尼黑市的公司提供法律、融资、设计等方面的服务，作为区域知识中心和周边中小城市的国际门户，而英戈尔施塔特这样的中等城市的汽车工业也与之有着高度相关性，作为专业的汽车工业生产地，且70% 的相关业务都发生在慕尼黑都市圈内，通过高质量的物流服务和区域平台进入全球供应链中，共同促进整个地区形成一个强大的经济网络和知识经济创新生态系统（见图9）。

图 9 慕尼黑都市圈空间功能结构 （图片来源：作者自绘）

4 多中心型都市圈内中小城市发展思路：以纽伦堡都市圈为例

4.1 纽伦堡都市圈发展情况

纽伦堡都市圈是德国最强大的经济区之一，就业人口、经济实力和技术潜力排名前列、生活质量高、体育文化活动多样，2018 年常住人口360 万人，就业人口200 万人，GDP 总量1 470 亿欧元，人均GDP 达71 225 欧元，超过38.6% 的土地是森林和休闲区域，生态环境质量高于全国平均水平。都市圈全域共21 800 km2，分为核心区域与核心以外区域，核心区域约为13 100 km2，250 万人，与中心城市紧密相连，形成了最密集的综合交通网络，同时激发核心以外区域的发展潜力，与都市圈核心保持紧密合作（见表4）。

表4 纽伦堡都市圈主要数据

都市圈内主要城市有大城市纽伦堡，中小城市菲尔特、埃尔兰根、拜罗伊特和班贝格等11 个城市地区和其余23 个农村地区。纽伦堡是纽伦堡都市圈的中心城市，有良好的工业和商业结构，以及优良的交通基础设施。由于其位于欧洲的中心位置，早在中世纪早期就成为国际贸易路线的枢纽。保存着独特的文化景观，重视生物群落和物种保护以及与景观相关的娱乐和休闲活动。作为中心城市，纽伦堡遵循着整个都市圈平衡的城乡关系，重点提出改善农村地区的生活和工作条件，保护其独特的文化景观和历史遗迹。

2005 年，纽伦堡都市圈成立了都市圈委员会，作为协调城市和农村地区各项合作的组织。在发展战略上，坚持多中心主义的发展战略，以“多中心的力量、典型的欢迎文化、最适合家庭的大都市区、创新领先、智能基础设施”为发展目标，重视城乡之间的合作，推进城镇、乡村地区的官方、企业、居民参与协商共同制定发展战略并推动实施（见图10）。

图 10 纽伦堡都市圈位置（图片来源：作者自绘）

4.2 中小城市在纽伦堡都市圈协同发展中的作用

不同于慕尼黑都市圈的单中心发展，纽伦堡都市圈在构建多中心城市结构体系方面有着较为成功的经验。纽伦堡都市圈在最初成立时，便提出包括创新者和竞争者功能、网络交流功能、指导和控制功能和符号功能在内的四个“大都市功能”；形成高密度的科研机构以及提供高质量的文化活动和创意环境，让内部大企业分支机构、当地产业能够进入全球网络；形成一流的交通基础设施，提供交换商品、技术和信息的多种选择；提升国际知名度，发挥有代表性的历史、政治、文化和城市意义。这些大都市功能，并不集中在纽伦堡这个中心城市里，而是分布在都市圈的中心城市、几个主要城市地区和农村地区，如文化创意产业，在大城市和中小城市都有很高的集中度（见图11）。即使是中小城市，也结合自身特征，提出经济、社会等发展目标，参与区域战略发展、区域基础设施建设，强化同都市圈其他城市的合作。

图 11 纽伦堡都市圈文化产业的空间分布 （图片来源：作者自绘）

都市圈内从联邦级到州级城市级的交通网络发达，让外围区域城市居民可以方便地到达中心地区。都市圈西部围绕纽伦堡市形成制造业和工业集中分布的都市区域，北部和东部则强调保留乡村特色，实现区域内各种经济结构的平衡。因为面临着人口增长减缓，外围地区发展受影响的压力（见图12），相较于慕尼黑都市圈积极推进高新产业创新积极的发展，纽伦堡都市圈将农业发展和地区景观保护放在重要位置。东部中小城市联合成立了各种环境、经济和区域发展协会，比如上普法尔茨等市联合制定促进农村综合发展的战略，共同形成有品质的生活空间和高标准的旅游区，避免因位于都市圈边缘地区造成人口流出农村地区、流向中心城市而处于发展劣势。不回避人口减少和老龄化的问题，制定到村庄层面的地区更新指南，完善基础设施，提高农村地区的发展潜力。

图12 纽伦堡都市圈各市2010—2030年人口变化 （图片来源：作者自绘）

5 结论

我国都市圈的中小城市，按照现有都市圈规划编制规程提出的“都市圈—次区域—区县—乡镇”的协同层次，主要位于“次区域—区县”层；结合现有城市规模划分标准，人口规模在20 万~100 万人。虽然同德国中小城市在人口规模上存在明显差异，但同样面临如何协调与都市圈大城市和其他中小城市、乡镇之间的空间关系等方面的问题。德国都市圈的成长，受到其均衡发展的城镇体系的影响，经历了多年的发展，形成两种类型的空间发展模式，无论是单中心型还是多中心型，中小城市都是不可缺少的元素。我国中小城市在今后参与都市圈区域协同发展时，可以参考德国都市圈中小城市的成长路径，在以下方面给予一定思考。

第一，落实国家和区域要求，适应都市圈这一空间形态的发展趋势，从地方实际出发，发挥规划的引领作用。协同都市圈各类型城市，明确共同的目标愿景，共同的目标愿景是都市圈协同并进的方向，特大城市、超大城市有其作为中心城市的担当，但中小城市也应主动积极参与共同目标愿景的制定。确立目标会涉及不同空间层级的利益协调，通常耗费时间长且沟通难度大，一旦确立后续不会轻易调整。因而中小城市要在都市圈区域协调对话的开始阶段就尽可能地发声，提出自己的目标，同中心城市同其他类型城市达成在区域协同发展总体方向的一致意见。

第二，需要明确自身功能定位。无论是空间结构较为均衡的多中心型都市圈，还是趋于极化发展的单中心型都市圈，都市圈内部都会形成结合自身优势的差异化分工，也许规模和体量并不突出，但中小城市在其中仍然可以发挥非常关键的作用。对应所处都市圈的不同发展阶段，中小城市定位和需要提升的功能不尽相同，如果都市圈尚处于发展初期，可能会集中力量建设中心城市，此时的中小城市应注意自身产业结构的完整和优势产业的提升；如果位于加速成长阶段的都市圈，中小城市需积极促进城镇体系的完善，抓住中心城市产业转移的机会，结合地方资源发展特色产业，提供合适的就业岗位；如果位于发展较为成熟的都市圈，中小城市当以提升公共服务为重点，缩小与中心城市的差距，在都市内形成中心城市和功能城市的相互配套和合理分工。从慕尼黑和纽伦堡都市圈的差异化发展中也可以看出，前者注重形成高新产业的区域网络，后者关注农业产业的价值，中小城市或通过加入知识经济网络，或关注自身农业区域建设，积极参与都市圈的协同发展。

第三，加强重大专项的协同。在产业结构协同方面，中小城市应当积极落实都市圈整体产业链和创新链的空间布局，完成自身创新发展目标以促进都市圈创新要素的高效配置，引导城市内部小城镇着力发展特色产业。在人口和就业分工协同方面，中小城市可以通过积极承担中心城市的产业转移，完善交通、环境、公共服务在都市圈内部的优势资源共享，提高对人才的吸引力。在交通协同方面，都市圈以1 小时通勤圈为基本范围，中小城市需加强和中心城市及内部其他城市的交通联系，同时为下一层级的小城镇和村庄提供交通链接。在公共服务协同方面，中小城市当融合都市圈和当地特色，完善教育、旅游、文化等公共及日常生活服务功能，提高自身宜居度。

第四，完善区域协调机制。德国都市圈在发展过程中形成了较为完善的协调机制和治理体系。都市圈带动发展的区域主要包括在同一个州的城市，但也有跨越州级行政边界的，形成了正式公法组织、私法组织、非正式合作机制等主要组织模式。州域之间的合作主要通过订立州际协议来完成，地方之间的合作主要通过公法协议、工作团队等，都市圈内部还设有区域经济协会。

第五，要理解均衡发展不等于平均发展，且可能随着实际情况而发生空间模式的变化，随着都市圈发展进程的推进，面临实际状况同预期的差异，如柏林- 勃兰登堡都市圈，最初是以均衡发展为绝对主导的多中心型，在后期产生人口减少、财政匮乏等问题时，改为强化中心城市优势来提高都市圈整体实力。德国以区域均衡发展为目标，希望减少区域之间的发展差距，但不是完全统一地标准推进每个区域的发展，而是根据区域历史和发展条件等，保障中小城市居民也享有较为优质的住房、教育、工作等基本社会条件，再发挥其各自优势增强自身发展动力，使得中小城市在都市圈的协同发展中发挥着至关重要的作用。

转自公众号“上海城市研究”