“不善之地”：脱欧十字路口之英国的移民政策（上）

今年早些时候，“疾风世代”（Windrush Generation）丑闻被公之于众，一下子把脱欧关口的英国保守党政府推到了风口浪尖。在少数族群抗议、媒体口诛笔伐和反对党的强烈抨击之下，保守党政府不得不对此次丑闻事件做出检讨，在任的内政部大臣安珀∙路德（Amber Rudd）也因此引咎辞职。此事一出，英国公众开始热议政府的移民政策。一时间，一个代指政府移民政策的词汇——“不善之地” （hostile environment）成为了当下英国一些反对人士批评政府时使用的高频词。

“疾风世代”一般代指自1948年至1971年间从英属加勒比海地区移居英国的非洲-加勒比少数族裔及其后代。二战之后，由于国内劳动力不足，英国政府允许英联邦国家及英属殖民地居民移入英国本土，以填补劳动力市场的短缺。在这样的大环境下，1948年6月21日，帝国疾风号客轮（HMT Empire Windrush）搭乘802名英属地加勒比裔居民（大部分来自牙买加，百慕大群岛和特立尼达和多巴哥）到达伦敦附近的蒂尔伯里港，这便是在英“疾风世代”的开端。现在到底有多少移民属于“疾风世代”，尚未可知。但根据牛津大学移民观察团队的研究，包括“疾风世代”在内，英国目前大概有50万在1971年之前移居英国本土的出生于英联邦国家的移民。

“疾风世代”及其他战后移居英国本土的英联邦国家及属地居民大大缓解了英国人力短缺的问题。来到英国后，“疾风”人开始了在英国各个城市的工作和生活，他们多数在英国的企业及政府机构中（如英国铁路、国民健康服务、公共交通企业等）从事着底层的工作，例如司机，护士，清洁工及其他体力劳动。他们中的一些人及其后代则通过自己的努力，成为了著名的英籍加勒比裔政治家、社会活动家、歌手及足球运动员（如英国国家队世界杯主力斯特林即是疾风后代）。

可以说，疾风人和其他移民世代在长期忍受英国白人主流社会的歧视和不公正对待的同时，用自己勤劳的双手筑起了战后英国多元种族文化社会的基石。然而近两年来，原本早已成为英国公民的疾风人开始成为保守党政府移民政策的受害者。因为无法通过文件证明自己的合法移民身份，他们中的一些人被政府认为是无合法文件的非法移居者（undocumented immigrants），受到歧视对待或是威胁。一些早已认同自己是英国人并长期居英的疾风人甚至被遣送到非法移民拘留所或被驱逐出境。

按照常理，当访客或移民入境一个国家时，都会被当地边检机构要求填写入境说明。也就是说，即使一些加勒比族裔没有获得或保存当时入境英国的证明，英国内政部门也会有入境档案可寻。但是，这些本可证明疾风人身份的入境记录大多在2010年被内政部门所销毁，而当时掌管英国内政部的正是现今的英国首相特丽莎∙梅。 显然，政府部门的销毁行为或多或少导致了这种无证可查的尴尬局面产生。

疾风人遭驱逐或不公正对待的事件一经英国媒体曝光，英国政坛一片哗然。工党议员戴维∙拉米（David Lammy）作为加勒比裔的政治代表，率先抨击保守党政府强加于“疾风世代”的不公。4月16日，他在下议院的发言中要求时任内政大臣的路德必须向公众道歉，并称保守党不当的移民政策已让这个国家蒙羞。 同时，议会开始着手调查疾风丑闻的发生。在调查过程中，路德在4月25日回应关于内政部是否有明确的数字上的“驱逐目标”（deportation targets）的质询中表示，她不清楚是否有此类指标的存在。一天之后，她又推翻了之前的说法，承认内政部的确存在驱逐指标，但这种指标只服务于内部绩效管理（internal performance management），而不是具有针对性的指标。 两天之后，《卫报》曝光了内政部移民执法局在2017年6月21日的一份备忘录，文件内容显示，内政部是存在明确的驱逐指标的。文件称，2016-2017年度，移民局已经强制驱逐了12503人，并制定了2017-2018年度新的强制驱逐指标——12800人。 面对媒体的质询，路德声称她毫不知情。 4月29日，《卫报》从路德写给首相的信函中发现，内政大臣事实上清楚了解驱逐指标的存在，这也从侧面证实了她之前对调查质询的回复是不能令人信服的。当天，路德辞职。

从一些调查结果中可以看到，英国内政部对于疾风人的驱逐，在某种程度上是为了完成这种强制驱逐指标而错误执行的。根据《卫报》的统计，在2012-2017年间，已知的遭到内政部错误驱逐的人员已经超过了850人 ，这一数字尚不包括去年和今年间疾风事件中遭到驱逐的人数。这样的错误执法让保守党政府不得不在经济上付出高额的赔付来平息公众的怒火。

疾风丑闻让保守党政府在脱欧谈判的十字关口再一次陷入了尴尬的境地，这同时是政府“不善之地”移民政策的体现和后果之一。那“不善之地”到底又作何解呢？简单来说，这种政策始于2010年保守党-自由民主党联合政府治下，是英国政府为了减少来自海外的移民数量采取的一系列严控手段，以及通过强制高压的方式针对英国国内的非法移民，使其陷入无法居留的情境之下的移民政策的统称。起初“不善之地”一词来源自2012年时任内政大臣特丽莎∙梅针对非法移民的一段发言之中，她原话的本意是相比过去往年25万的移民年指标，保守党要通过改变移民政策，把每年移民之总数压缩到10万以内，并让非法移民感受到英国对于他们的“敌意”。 为了达到这种高度的移民控制，在梅就任内政大臣的6年中，移民法规竟发生了高达45000次的改动。 经过8年的实践，这种严控的移民政策早已把对待非法移民的 “敌意”扩散到了大多数非英籍移居者身上。特别在脱欧公投发生之后的这两年中，保守党治下的英国俨然已是一块对外国人充满歧视的“不善之地”了。而这种对移民或访客的制度“敌意”也渐渐渗透入移居者生活的各个层面之中。

签证颁发方面，可能是出于反恐和“安全优先”（safety-first）层面的考虑，北非访客赴英的拒签率自2010年（即自保守党执政以来）至2016年间上升了大概15个百分点（2016年底，英国对北非访客的拒签率高达29%，2017年第一季度为28%）。 同一时间，其他一些非洲及亚洲国家的申请英国访客签证者也因为一些细枝末节的原因被拒发签证。2016年脱欧公投之后，从一些权威媒体的报道中可以看到，英国也开始在签证方面排斥对高等技术人才的引进。相比邻国法国的求贤若渴，英国却渐渐关上一直对高等人才开放的移民之门。保守党政府明确鼓励英国公司应积极地优先雇佣英籍员工，这一做法迅速招致了商界和政界的批评。一方面，一些商业人士指出，之所以雇佣国外工人是因为他们能提供英国员工无法企及的技术优势，如果贸然减少对高技术人才的引进，最终伤害的是英国经济的发展；另一方面，反对派人士，例如工党领袖科尔宾认为，这种政府鼓励的用工偏向实际上是在使外国工人成为英国经济不景气问题的替罪羊，并不实际解决经济问题，反而会导致国内种族主义的沉渣泛起。 可是，保守党政府置这些批评于不顾，越发在签证方面卡紧外籍劳工的流入。BBC一篇报道中的数据显示，今年三月，申请T2工作签证的拒签率高达50%，从2017年12月至2018年3月的4个月间共有将近3500名从事IT科技、工程及医疗方面工作的非欧盟人士被拒绝入境工作，而这些人大多正是当下英国需要大力引进以补充其技术领域短缺的或其经济发展所亟需的高等人才。 这样高的工作拒签率在近年来已实属罕见。

图片来源: BBC

脱欧公投后，英国政府还把打击的目标转向了欧盟公民。《卫报》的统计数据表明，2016年6月至2017年6月一年间，一共有5301名欧盟公民被英国政府驱逐出境，这一数字已到达此类统计历史的峰值。 另外，2016年间，英国内政部以移民类犯罪为由扣押拘留的欧盟居民比2009年增加了6倍以上，达到4699人。 但在媒体曝光的许多案例中，读者却找不到英国政府合法拘留和驱逐他们的理由。例如，一名13岁便移居英国并在英国合法工作的瑞典公民，因涉及两起交通类犯罪行为被法庭判处了36周的拘押，出狱之后就遭到了英国政府的扣留和驱逐。2017年7月，一名东欧籍欧盟公民及其妻子与其英国房东发生了纠纷，并遭到了房东友人的袭击，在他报警之后，却被警察带往了位于西伦敦的移民拘留中心。经过移民法援机构的调查，他在居英期间没有任何犯罪行为，并以欧盟公民的身份在英国合法工作。 类似针对欧盟公民的案例还有很多，但根据现行的欧盟移民法规，在不威胁成员国国家安全和严重违反其政策法律的情况下，各欧盟国家必须保证欧盟成员国公民的自由居住和流动权不受侵犯。斯洛伐克驻英大使馆高级领事伊娃∙扎哈尔（Ivan Zachar）在得知一些斯洛伐克公民正遭受不当指控和驱逐的情况后表达了她的担忧和不解：“很多面临驱逐的斯洛伐克公民告诉我们，他们并不清楚因何种法律原因导致了他们被驱逐出英国。他们中很多人早已居英多年，从事各自的工作，并向英国政府合法纳税。我们被告知，他们并没有做出可能导致被驱逐出境的不当行为。” 在很多观察人士和人权律师眼中，尚未脱欧的英国仍是欧盟的成员国之一，政府驱逐欧盟公民的行为已违反了欧盟的移民法规。

近年来，在婚姻及家庭方面，非欧人士与英国籍公民相爱并随其爱人入英变成了一件非常复杂的事情。2012年7月起，内政部用一纸公文改变了过去较为宽松的移民伴侣签证（spouse visa）的办理规定：夫妻双方必须达到内政部要求的至少每年18600磅（合人民币17-18万元）的收入（双方如有养育小孩，根据小孩的数量，再向上叠加金额，养育一胎，要求夫妻双方每年至少收入22400磅，之后每多一个孩子，每人头多增加2400磅），方可向内政部申请办理伴侣签证。这种改变对于一些学生、自由职业者和低收入者组成的跨国家庭来说可谓是当头一棒，他们暂时没有足够的经济能力去满足内政部伴侣签证的最低标准。此外，移民政策的更改对有些经济能力较好的中产跨国家庭也带来了一定的冲击。内政部对移民法规的朝令夕改，使得移民事务官需要花费更多的时间重新熟悉政府的新法令和政策，导致签证办理的效率低下，一些伴侣签证的办理动辄需花费数月之久。因此，不止是低收入家庭面临着长期的家庭分离，有时候，中产的跨国夫妻也不得不面对分居之苦，成千上万的“视频家庭”（skype families）在无奈中诞生，很多夫妻和孩子只能通过网络聊天工具来维系家庭内部的联系。

另外，一些生活在英国的移民家庭（尤其是单亲家庭），因为处于贫困边缘，或一时无法证明自己的移居身份，他们的孩子将不会享受到和其他英国儿童同等的儿童福利待遇，这样的家庭也不会得到当地政府社会综援的帮助。 “不善之地”的大环境对于赤贫阶级的移民来说是一种无法逃离的恶性循环：因为缺乏经济能力也无法证明自己的合法身份，因而无法进行合法劳动，也无法享受英国的福利保障，最终的结果只能是流落街头，等待被驱逐的命运降临。

（KY系英国埃塞克斯大学博士生，居英多年，学业之余专注英国政治观察。）