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社区数字治理①︱上海社区调研：数字治理带来减负还是加码？

澎湃研究所研究员吕娜特约撰稿陈典

2023-05-27 11:15

来源：澎湃新闻

社区作为数字治理的神经末梢，是数字中国的重要基层实践。

为社区治理赋能加码，为居民提供精准化、精细化服务，数字化服务平台建设在全国基层社区已落地开花。

作为新生产要素和生产工具，数字技术是否能凭借精密的数据、高效的算法，将社区居民与事务连接，推动社区治理现代化和便捷化？使用中所产生的观念、效率与过程中的瓶颈和障碍，是否降低了数字技术在社区的实施效果？打通社区数字治理的“最后一公里”的关键是什么？

本期澎湃城市报告聚焦社区中数字治理，并推出专题——《社区数字治理：是减负还是加码？》，通过调研、专家采访与国际案例梳理，看到数字治理的基层实践的真实情况，也探讨更多的可能性。

设计白浪

上海建设智慧社区的步伐一直位于全国前列。

以2013年发布的《上海市智慧社区建设指南》为标志，上海正式迈入建设智慧社区迈过了第一个十年。

这十年来，随着技术更迭，社区治理的数字化建设与实践也不断深化——2011年，上海提出以宽带、光纤到户的基础网络建设；2014年，提出围绕“管理智能化”的智慧社区试点示范；再到2020年，“社区云”管理系统平台的推动。社区数字治理的硬件从基础设施，一路发展到了注重社区本身的治理平台。

为看到社区数字治理在基层实践中的真实面貌，我们实地调研了上海长宁荣华社区、宝山新梅淞南苑社区数字治理的现状。

荣华社区成立于1996年，是上海最早一批规模化开发的高标准国际社区，现在的44个自然小区中，居住着来自近50个国家和地区的1.2万户业主，3.2万居民中近六成的境外人士，有“小小联合国”之称。社区60岁以上的老龄人口比例为37.4%，是上海老龄化程度较高的社区之一。

相较之下，新梅淞南苑更小巧，也更年轻。21世纪初建成的新梅淞南苑，由12幢多层和小高层组成，居民多为中等收入阶层。社区中总共有1510户的住户，常住人口4200余人，老龄占比25%。

澎湃研究所研究员通过实地调研，观察数字技术如何嵌入并赋能基层社区的日常运转，又存在哪些障碍，进而探寻可能的治理优化路径。

数字技术嵌入社区治理：线上版的“议事厅”与“公告栏”

在本次调研中，社区通、社区云和黄金城道，是两个社区提到的常用的基层数字化治理工具。

2017年，宝山区创新性地建立社区数字治理平台——社区通，也是上海社区数字化创新的典型代表。在新梅淞南苑，“社区通”也在居委会日常工作中被广泛使用。

上海宝山“社区通”系统总体架构图

在“社区通”的居（村）民端上，居民“议事厅”板块是居委与居民沟通的桥梁。在该板块中，居民可提出自己关心的社区治理问题，由居委进行解答，同时，居民也可参与话题讨论、建言献策。

议事厅协商模式分为两种。一个是注重满足需求的“回应模式”，由居民提出问题与需求，经过居民、居委、基层党组织等多方主体的协商，再确定后续计划。另一种是“打钩模式”。先由居委会进行调查研究，梳理居民关心的议题并形成议题列表，发布在平台上；居民勾选感兴趣的议题，根据票数选出最受欢迎的议题。

这两种模式以巧妙、科学、多方兼顾的方式处理多元利益的冲突问题，逐步将不同的意见汇总到一个框架下，不仅确保了协商的效率与效能，还体现了民主与科学的决策过程。

除了与居民沟通外，荣华社区专门开发了一个名为“黄金城道”的小程序，将数字服务的覆盖面扩展到辖区内的数百家商铺。

这个小程序加强了商铺、消费者和社区之间的联动。小程序中的店铺信息和街道的活动资讯，不仅为实体商铺提供了更多的宣传渠道，还带动了街区的消费增长和经济复苏。小程序中的社区信息，则让商铺经营者和消费者都能关注到街区的规划发展。

此外，荣华社区居委会也使用“社区云”APP，记录和更新社区的房屋信息、人员信息、外籍信息等，方便居委在日常工作中及时调取和掌握数据。居委日常工作中的慰问、调解事务、处理社区问题，在社区云中都会有公开的信息。

微信群也是社区工作人员高频使用的数字工具。相比之前通过打电话与挨家挨户上门通知，借助以微信群、社区云等为代表的网络渠道，居委会已能高效地将通知公告发送到每一位居民手里，也能较为便捷地收集数据和信息。

数字技术嵌入社区治理，最直观的赋能便是用技术打破了社区治理的时空界限，大大提高基层的工作效率。而在以效率为标志的工具维度外，数字技术也展现了其对人的关切的价值维度。

当老龄化遇上数字化：探索“互联网+养老”新模式

在上海，老龄化是大多数基层社区的治理难题。当老龄化社会遇上数字化转型，不少老年人成为了“数字贫困”的主要群体，也成为社区数字治理的一大重点突破领域。

新梅淞南苑虽然老龄化程度相对适中，但居住着许多独居老人。而荣华社区则是一个深度老龄化的社区，近五人中就有两个老年人。在调研中发现，两个社区近年来都在市、区民政局和区城运中心的指导下，持续探索“互联网+养老”的新模式，开发了“老伙伴——以老帮老”等特色帮扶项目。

“老伙伴”项目通过让六十多岁刚退休的老年人与八九十岁的老年人一一结对帮扶的方式，构建了互帮互助、互相关心的邻里关系，弥补了家人不在身边、居委工作人员不能时刻给予关心的不足。老人之间高频率的日常聊天也为居委工作人员掌握老年人的健康状况提供了便利。

陪伴之外，老年人的安危状态也是重点关注。

目前，荣华社区已基本实现数字化报警器的独居老人全覆盖，为老年生活打通求助渠道。老人若遇到危急情况，按下按钮便可以一键呼叫自己的子女或居委会工作人员；烟雾报警器则直接连到居委后台，当家中烟雾浓度超标时，居委就能收到警报并及时采取应急措施。

当然，实现数字包容不仅要改善对数字技术的接入与使用，更要注重为那些没有能力或没有意愿使用数字技术的群体，为他们保留传统方式生活的权利。

考虑到数字边缘群体的需求，淞南苑和荣华社区的居委在有社区云、微信群等高效宣传渠道下，依然保留了在居民楼、电梯间张贴告示或是打电话等通知手段，防止一些群体的被边缘化。在一定程度上，消除因数字化而造成的信息隔阂与数字鸿沟。

事实上，在政策引导方面，早已明确数字化转型应关注老年群体。

《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》明确提出，数字化转型应当聚焦老年人就医、出行、居家、文娱、学习等需求，研制实施“为老服务一键通”、智慧养老院、居家环境适老化改造、智能监护等标准，提升养老服务的触达性和精准度。

数字赋能社区建设的过程中，澎湃研究所研究员梳理发现，在数字适老方面，运用智能预警、一键打车等模型，实现对老年人全方位、全天候的闭环安全守护，尽快形成数字养老技术对老年人的全覆盖，助力老年人共享数字化发展成果。

在数字包容方面，政府和社区要为那些乐于学习手机、电脑和社交媒体等数字技术的老人提供多元化、系统化且触手可及的平台，比如定期为老人开设智能手机培训课程，或定期邀请专家、培训师开展数字技术使用讲座或一对一系统化教学；另一方面，社区的数字化转型过程不应该忽视那些不愿意或是没有能力接入数字化设备的老人，保留部分传统治理方式，如纸质通知、线下办理等，以消弭数字鸿沟。

社区作为老人的第一生活空间，应该注重发挥数字技术的“价值理性”，加强数字温情与人文关怀，不仅使老人享受到数字技术的红利，还要让老人保留拒绝接入数字社会的权利。

长宁古北荣华社区市民服务中心本文照片均由澎湃研究所研究员吕娜摄

数字化效率困境：是减负还是指尖上的压力？

社区治理数字化的初衷是利用数字技术为社区居民提供更便利的服务，也减少基层工作人员的工作负担。但随着数字化在社区治理中的推进，我们听到了不一样的声音。

当谈及社区治理中的数字化转型对居委工作的影响，居委工作人员不约而同地用了“又爱又恨”一词。

虽然工具的革新提高了信息传达的效率，但与此同时，互联网技术的普及也模糊了居委会工作人员上下班的界限，数字平台后期的维护需要投入很多精力，数字技术给居委工作的“减负”效果并不明显，甚至在一些事务上反“加码”。

以社区云APP为例，荣华社区的租户比率特别高，在房屋租户经常变动的情况下，居委会需要经常性主动联系租户来更新社区云上的居民信息，因而不得不多增加了一项管理和维护平台运营的工作，甚至还需配备一名工作人员专门处理此事。

此外，虽然微信群作为居民与居委线上沟通的桥梁与纽带，有利于社区事务能力与服务水平提升，但微信群中居民的需求在一天中的任何时段都可能提出，而大多时候居委工作人员在小区中都有切实的事情需要处理，无法及时精准地回复每一条诉求。

这种情况下，简短的文字表达和滞后的信息沟通不仅容易产生误解，还可能使矛盾进一步发酵。再加上社区中的一部分微信群是业主自发建立的，也对居委会的管理产生了诸多困难。部分居委会工作人员表示，经常会有居民在工作日的下班时间或双休日在微信群里@他们提问，这就使得他们哪怕是在下班时间，也需要抽空认真为居民们答疑解惑，工作时长因此相应延长。

除了被模糊的工作时间，数字技术也带来了数字化KPI。

以数字协商平台“社区通”在淞南苑的实施为例，澎湃研究所研究员调研发现，该平台在部分社区的实际操作中存在居民参与不足、意见流于表面等情况。一些社区的“社区通”上的一部分工作仅为完成绩效而进行，导致了居民在平台上的“协商”“意见”很难体现其本身的质量。

若仅靠居民自发参与协商和提供意见，一些通知的阅读量、点赞量及提问数量很难达到上级部门规定的指标。为了完成上级单位规定的居民点赞指标，居委会甚至还要想办法开展一系列评比活动来激励居民参与，不难看出这已违背平台建立的初衷。

换言之，“社区通”的“面子”工作不仅增添了居委干部的工作量，而且平台所汇聚的意见真实性和数字协商的深度也被打上问号。

2022年5月，民政部、中央政法委、发展改革委等九部门联合发布了《关于深入推进智慧社区建设的意见》，文件明确提出信息平台要为社区减负，整治“指尖上的形式主义”。

例如对数字治理APP上的点赞、阅读量等“形式化”指标，就可以减少或取消。“社区通”等一系列线上议事平台设置的初衷本是为了提供居民协商议事的渠道，解决群众提出的各类问题。如果在社区中过度追求量化指标，营造“面子”工程，不仅不会使居民的诉求落到实处，反而增加了居委的工作量，造成“指尖上的压力”。

效度之外：数字无法包办一切，更重要的是“温度”

数字技术赋能社区治理，在一定程度上扩大了居民对社区事务的参与范围，也优化了社区服务的精细化供给。然而，数字治理是否真正落实好了“最后一公里”？在对淞南、荣华两个社区的调研中，我们发现了社区数字治理在理想与现实间的距离。

一键开门、人脸识别、在线报修投诉，这些数字技术和应用设备极大便利了社区居民的日常生活。居民们似乎只需要下载一些APP或者完成个人信息认证，便可以轻松玩转社区智能设备。然而，在实地走访中，我们发现这些数字化设备的使用率并不高，甚至还存在争议。

荣华社区的数字化应用落地情况就不理想。

出于居民对隐私的考虑，荣华社区门禁的人脸识别功能与智能安防一直未能落地。而社区云APP在荣华社区的覆盖率在60%-70%左右，并没有达到完全覆盖。

居民表示，不愿意注册使用的原因之一是使用社区云要求实名制，不仅需要刷脸，还需要完整地输入自己的身份、居住地址等重要信息，这让居民觉得不安全，同时在其中发布自己的信息也让他们觉得个人隐私难以得到保障。

除了在如人脸识别等数字化硬件系统落地有顾虑外，居民在使用线上治理平台时，也常常出现巨大争议，甚至会回到线下的操作模式。

虽然数字治理平台扩大了居民参与社区事务的广度，也简化了召集宣传的流程，比如，长宁荣华社区通过“黄金城道”小程序让居民们评选街道微更新提案，居民也可以通过社区云反馈意见。但当社区事务关切到业主多方利益、涉及社区公共产品的供给时，线上投票和表决形式如何实现多方代表的公平，仍有待完善。例如，在荣华社区业委会改选投票中，由于出租率较高，动员业主参与线下投票的难度较大，因此采用了线上投票渠道，却引起了更大的争议。

首先，线上投票和表决虽然扩大了居民的参与范围，但无法保证每个居民都切实参与并行使自己的权利；其次，线上表决的量化统计可能存在错误和偏差。例如，有些租客在业主不知情的情况下代为投票，或是一个业主参与了两次投票，都会对居民正确表达其意见和最终结果造成影响。

数字协商和线上投票看似提升了社区协商效率，但最后达成的“共识”却未必能让大多数人信服。平台化的交流简化了人的复杂实践，但可能会滋生出另一种“复杂”。

作为最基层的社区组织，居委会是社区治理中与居民接触的最后一环，这本是一个直接面对人的部门，许多事务仅靠数字化是无法解决的。比如，社区中最常见的漏水扰民、居民矛盾纠纷等问题，还是需要通过线下面对面的协商与沟通。另外，数字化技术可以对老年人的健康状况进行精准定位，但对老年人的关怀、慰问与陪伴仍然离不开居委会的走访与落实。

基于对淞南社区和荣华社区的调研，我们认识到，以数字技术赋能社区治理，不能仅停留在追求以工具革新带动效率提升的赋能层面。数字技术可以赋能，但无法包办一切。现阶段，社区数字治理在手段上要注重线上线下结合，用居民和居委会面对面深入交流和反复协商，弥补现阶段数字技术有限赋能下的种种问题。

数字技术赋能社区治理的“最后一公里”，实际上是一种面向未来的社区治理模式的实践探索。数字技术的发展为社区服务和民主协商提供了技术支持，使得居民享受的权利和履行的义务可以更加便捷和高效。

然而，在具体实践层面，社区治理的“最后一公里”仍存在安全、公平、效能和效率等方面困境，衍生出了侵犯隐私加重、人文关怀减少、数字鸿沟加深等社会问题。由此可见，社区数字化治理的“最后一公里”，核心仍然是“人”。

效度之外，更重要的是治理的“温度”。