高明勇对话陆铭（上）：千万不能用行政辖区意义理解“城市”

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2023年政府工作报告指出，常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%。这意味着提前实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中谈到的“常住人口城镇化率提高到65%”的目标。那么，城市的下一步该如何“看得见”？

本期政邦茶座邀请到著名学者陆铭教授。作为著名的城市研究专家，陆铭教授从《大国大城》（2016）到《向心城市》（2022），从《中国的大国经济发展道路》（2008）到即将问世的《大国经济学》（多人合著），他都在运用自己的“经济学思想”去打量城市发展、中国经济。

本期政邦茶座嘉宾：

陆铭：第十四届全国政协委员、人口资源环境委员会委员，上海交通大学中国发展研究院执行院长，民建上海市委副主委，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，教育部“长江学者”。著有《向心城市》、《空间的力量》、《大国大城》、《大国治理》等。

政邦茶座主持人：

高明勇：政邦智库理事长

高明勇：陆老师好，首先祝贺您的大著《向心城市》获评“政邦推荐2022年度好书”。其实，不少人看到书名，第一反应就是“向心城市”何解？

陆铭：其实，在我上一本面向社会大众比较通俗的书《大国大城》出版之后，我一直觉得这本书把中国整个国家发展和区域发展的问题讲得比较清楚，但是对于城市内部的空间和发展的一些问题没有讲得特别好。当时关于城市相关问题的研究也还不够深入，在写《向心城市》这本书的时候，我觉得有必要把城市内部发展的逻辑跟空间的关系讲得更加清楚一些。

城市的空间格局包括城市和城市之间的格局，以及城市内部中心城区和外围的格局，本质上都是受两股力量所决定的，一股力量我们把它称之为“向心力”，它驱使经济活动和人口往中心地带集聚；另外一种力量称之为“离心力”，它驱使经济活动和人口向外分散。由于中国当前经济的现代化进程，尤其是经济已经进入到了服务业占比远远超过制造业占比的这么一个新的发展阶段，“向心力”的作用仍然是超过“离心力”的，所以我们会看到经济活动和人口从农村持续向城市集中，从小城市向大城市集中，尤其是在城市内部，大家比较容易忽略，经济活动和人口还在向中心城区集中。很多城市在外围的郊区和农村，它的经济和人口是占比下降的，而中心城区的经济和人口占比在上升。

高明勇：您为何取这样一个书名？

陆铭：由于上面这样一种趋势，我就想到用“向心城市”这四个字来概括我讲的这种趋势。尤其是想让我的读者和与城市发展相关的一些决策者能够明白，在经济的现代化过程中，经济和人口的集聚趋势是一个经济发展的客观规律。那么相应的公共政策也要顺应这种客观规律，否则就会导致政策的目标可能本意是好的，但是结果却不一定好的这么一种情况出现。

在我们的思想观念里，我们总觉得经济活动和人口的空间集聚现象是一种地区之间的、不平衡的现象。同时在城市内部，进入到服务业占比越来越高的阶段，人们觉得经济和人口在中心城区的集中，又是导致城市病的一种原因。但是，实际上这样的一些认识都是不科学的，因为他没有看到经济和人口向着少数地区集中的这种趋势，它是一种客观规律使然。而城市存在的一些问题本身是可以通过技术和管理去改善的，所以把这些问题讲清楚就特别重要。

就比如说，以大家普遍在议论的“城市病”，特别是交通拥堵为例，很多人都觉得人口向经济中心的集中是造成城市拥堵问题的原因。于是采取了一些办法，比如通过疏散城市的人口，尤其是中心城区的人口，把人口密度降下来，认为这样就有助于减少交通拥堵的问题，但其实在经济活动和人口“向心”的趋势之下，疏散中心城区的人口，要么就是可能导致中心城区的活力下降，要么就有可能导致更加严重的居住和就业之间的分离，也就是通常所讲的“职住分离”，最后的结果反而可能是导致拥堵加剧。

高明勇：近年来，从中央到地方都在提“城市群”或“城市圈”的概念，但也有观点认为在城市集群中，大城市会对周边地区产生“虹吸效应”，有可能导致周边城市发展无力。您是否赞同这一说法？

陆铭：您在问题里问的这种情况以及大众的一些观点，实际上也是因为没有理解在现代化经济发展过程中，城市群内部城市和城市之间关系所导致的。实际上在现代化的过程中，经济在地区上集中的同时，也伴随着在城市群这样一个空间单元里面，不同城市之间也会出现经济和人口向着中心城市周围来集中的现象。在这个过程中，社会公众所讲的所谓“虹吸效应”，我在书里解释过了，它实际上就是一种集聚效应所带来的一种现代化发展的空间状态。

在经济和人口向着中心城市周围集中的过程中，实际上不同的城市之间就会产生相互分工协调、优势互补、梯度发展这样的一种格局，中心城市它的产业逐渐向现代服务业去发展，然后这种现代服务业就赋能于周边其他城市，包括一些大城市自己的外围的制造业，不同城市在产业链上的不同环节形成优势互补的格局。与此同时，中心城市还会借助于自己的人口规模和人口流量，发展一些依赖规模经济的消费型服务业。然后中心城市有成长为“消费中心城市”的发展潜力，有一些国际性的大都市甚至会逐渐形成“国际消费中心城市”。

为什么这种现象会为大众所不理解呢？主要就是因为第一是观念，第二是体制。从观念上来讲，在农业社会时期所形成的一种思想观念，就是觉得最好经济活动能够均匀分布一点。计划经济时期，我们也是这样的一种发展思维，是比较反集聚的。从体制上来讲，我们的地方政府是比较喜欢将本地的经济增长的规模和税收最大化。所以就会形成刚才所讲到的大家都不太喜欢经济和人口向着中心城市周围的集聚趋势。但是问题是中心城市周围的经济和人口的空间集聚，本身就是企业和个人“用脚投票”出来的一种结果，它是有客观规律的。

高明勇：在这些城市集群中如何做到区域整体协调发展？

陆铭：今天在现代化经济的集聚过程中，地区之间的、城市之间的平衡要更加注重人均，而不是总量。现代化的国家出现的一个趋势也正在我们国家出现的，就是城乡间、地区间、南北间、东中西之间，一个省内部的不同城市之间的人均GDP其实差距都在慢慢的下降。根据我们的研究结果来预测，我们当前全国范围内的城市之间的人均GDP差距，大约再花一代人左右的时间，就可以缩小到今天在发达国家出现的人均差距比较小的状态。

所以，我们中国当前要做的不是违反经济规律，做那种均匀意义上的经济和人口的空间分布或者疏散，而是要顺应这个区域发展的、城市发展的客观规律，在经济和人口向着少数地区集中的过程中，把不同地区之间的生活质量的差距，通过政府的公共政策来进一步的缩小。

对于一些人口增长缓慢、甚至出现负增长的一些地区，要通过财政转移支付来帮助他们发展一些有持续竞争力的产业，以及帮他们提供和居住人口所适应的公共服务，这样避免在人口集聚的过程中，出现不同地区之间发展不协调导致的不良后果。

高明勇：这个方法在操作中的还是有相当难度系数的。

陆铭：关键是在城市群内部，不同城市之间，如果是市场成为配置资源的决定性力量的话，那么不同城市之间就会在产业结构上出现一种相互分工、优势互补的格局。比较靠近中心城市的地方，就会融入以大城市为核心的都市圈发展，它的辐射半径有可能会达到几十公里到上百公里这样的范围，在这个范围之内可以发展一些制造业，跟中心城市的服务业相互补充，有利于整个产业链的竞争力。

如果在一些远离大城市的地方，那么可以发展当地具有资源优势的，或者说规模经济、集聚效应没有那么强的产业，同时可以发展农业、旅游业等产业。在这些地理位置比较外围的城市，如果要是人口减少的话，就要更加注重提高人均的GDP、人均的收入，还有综合的生活质量，这样一来的话，就能够实现城市和城市之间生活品质的差距不会被拉得太大。

总的来说，这就是我讲到的经济和人口在现代化过程中一边集聚、一边达到人均差距缩小的这样一种状态。不同城市之间呈现分工协作、优势互补、差异发展这样的一种格局，而差异发展的格局本身又是一种梯度发展的格局。也就是说，各个地方不要求雷同，而是要求差异化竞争。

高明勇：有观点认为，今后五到十年，都市圈和城市群加快发展是我国经济增长的“新风口”，您本人也曾建议加快实施以中心城市为带动的都市圈和城市群发展战略。您认为应该如何有针对性地优化资源配置，避免都市圈和城市群发展的同质化？

陆铭：城市群和都市圈发展最为核心的问题，实际上就是要校正地方政府的行为。当然，在地方政府行为的背后，是我前面讲到的观念和体制两个因素，那么其中从抓手角度来讲，税收体制和官员的激励考核体制是关键所在。也就是说，如果我们不改变每一个地方都要最大化自己的经济规模和税收总量这样一种激励，然后我们的地方政府对于市场的干预又比较强有力，那么他所带来的结果就很难避免你讲到的地区之间的重复建设和市场分割的问题。

当然在税收和激励的改革里面，有一系列的工作可以做，有的是短期里可以做的，有的是长期要去做的。

从短期的角度来讲，就需要至少以省为单位，来减少对于下属城市税收总量和经济增长速度的考核，因为如果每个地方都考核经济增长的速度，其实就是在鼓励各个地方要做大自己的经济规模。尤其是对一些地理位置相对偏远的地方，如果要是不具有集聚制造业这样的一种优势的话，那么经济的发展就更加应该强调追求人均的GDP，以及当地居民的幸福指数和生活满意度，包括提高公共服务的水平，来改善当地居民的生活质量，满足人民对美好生活的向往。

与此同时，在融资方面，一段时间以来，中央采取了很多治理地方政府债务增长的机制。包括2023年全国两会期间出台的关于金融体制改革的一些办法，要加强中央的金融监管职能。在地方的金融发展局要转变职能，不再加挂金融办、金融发展局这样的牌子，专司金融监管职能，这样的话就可以切断地方的金融办与金融机构之间的相互联系，减少地方政府通过负债去盲目发展一些自己没有竞争力和可持续能力的产业，结果却导致地方政府负债的这样一种行为。

从中长期角度来讲，最为关键的就是深化生产要素市场的改革。其中最为重要的，除了刚刚已经讲到的金融和地方政府债务相关的改革以外，在人口方面主要就是通过户籍制度的改革，使得常住人口享受公共服务的权利与户籍身份脱钩，来促进人口在不同城市之间的合理流动。另外就是在土地的资源分配上面，要进一步地改变建设用地指标在地区之间搞均匀分布的这么一种政策导向，使得建设用地的配置跟一个地方的常住人口的变化相适应。要加快建设全国范围之内的建设用地指标和补充耕地指标的全国统一大市场的建设。那么这些生产要素的改革，再加上一体化的交通基础设施网络的形成，就可以更加有力地促进生产要素在不同城市之间的高效的配置，继而加快形成我前面讲到的区域经济协调发展的空间格局。

然后在财税体制方面，因为我们现在的地方政府税收来源的主体是增值税，还有企业所得税等等。那么这种税收格局就会让地方政府比较偏重于生产，这个对于形成区域发展协调的格局是不利的。未来我国有必要逐渐的把自己的税制向财产税、个人所得税和消费税这些方面去转变，这种税制的改革就可以减少地方政府对于生产、尤其是制造业生产的依赖。继而促使地方政府更加重视人口在当地的增长及其消费的集聚和增长，使得地方生活水平的提高更多地体现在房价和房产税上，从而更加产生一种有利于地区之间高效集聚的发展格局。

而对于一段时间以来曾经出现的地方政府依靠投资和借债来加快当地发展，最后导致的高债务低回报的不良后果，现在中央也已经明确，不会对于地方政府的债务采取直接救助的措施，而是强调“谁家孩子谁家抱”。这个就可以有效的避免一些地方政府的“道德风险问题”来持续的依靠借债发展，也对我们刚刚所讲到的地区间协调发展格局是有好处的。但是我们必须得看到，这个过程也是有“阵痛”的。

高明勇：近年来，我国的大城市越来越大，大城市也越来越多。前几天我注意到这样一个数据，截至2022年末，成都市常住人口为2126.8万人，仅次于重庆、北京和上海三座城市。成都、杭州等城市正在缩小与北上广深的差距，那么，您认为支撑这些大城市越变越大的原因有哪些？

陆铭：在回答您这个问题之前，首先我想借这个机会向所有读者去澄清一个基本概念问题，就是在中国，“城市”这个词，并不是经济意义上的“城市”。中国的“城市”实际上是一个辖区概念，而经济学意义上的“城市”，它是一个连片发展的、一体化的一个都市经济体的概念。所以在人口统计上认为重庆是3000多万人，成都是2000多万人，并不等于这些地方的连片发展的城市区域有同样这样多的人口。

这也是为什么有的人会认为重庆是中国第一大城市的原因，而实际上，重庆的面积和人口都超过中国的宁夏回族自治区和海南省。所以不能认为这是一个城市经济，这是一种情况。另外一种情况就是在有些地方，其实一体化的城市区域已经超过了原来我们辖区意义上的这个面积，最为典型的就是广州跟佛山之间，它们的经济是无缝对接，深度一体化的。所以你单独看广州的人口会觉得是两千万，但实际上佛山的人口还有近一千万，广州加佛山两个地级市在一起的人口已经超过2800万，这是第七次人口普查的数据。所以千万不能用行政辖区意义上的人口或者经济规模来套用在对于城市的理解上，这会对中国的很多跟城市和区域发展相关的一些政策影响非常大，甚至会起到一些误导作用。

中心城市“长大”本身实际上就是现代化的经济在空间上的集聚所导致的结果。中心城市有必要跟周边其他城市形成一个一体化的连片发展的都市圈。但是恰恰因为我们前面所讲到的，在城市这个概念上我们理解的问题，导致了我们很多的资源配置、规划等等，还是按照行政辖区来进行安排，结果就出现了总是觉得中国有些一线城市人口规模太大了，土地开发强度也太高了。

但是实际上，如果我们把中国的一些中心城市及周围半径大约在50到80公里范围之内的这样一个潜在的都市圈比较，——注意，我特别强调是潜在的，因为当前实际上我们并没有真正形成一体化的都市圈，——除了广州和佛山，深圳和东莞之间一体化程度比较高以外，我们像上海和北京，在一个50到80公里半径范围之内的人口，其实也就是3000多万，都没有达到像东京都市圈已经3700万、接近3800万人口的这样一种发展状态。这就是我讲到的这种由于概念的误解导致的公共政策上的误区。

在这样的一种概念误区之上，我们又把疏散城市的人口和产业作为解决“城市病”的办法，那就会出现一些“南辕北辙”的结果了。比如说在北京和上海的一些郊县，本来它在辖区上属于北京或者上海，它应该是都市圈内的经济和人口的集聚地区，但是在前面所讲到的按照行政辖区来控制人口和建设用地的思维之下，这些地方采取的却是对人口增长的严格管控，包括建设用地供应的控制，那么这种传统的政策思维就跟经济现代化的集聚规律不一致了。