中国经济发展的一般性、异质性及其引申含义（下）

今后中国的政府间制度安排应在保持整体框架的基础上调整和完善其操作方案，尤其是，地方政府的目标函数和约束条件应契合高质量发展阶段的需要。图为中共中央和国务院所在地中南海正门。

三、改革开放以来中国经济发展的制度异质性

改革开放以来，中国经济发展在引入市场机制层面体现出一般性，然而，导源于特定的禀赋条件、发展阶段以及社会基础，中国经济发展在目标、策略、方式以及绩效等方面均不完全等同于其他国家，相反却表现出与本土化实践相契合的“异质性”特征。

新中国成立以来，中国在经济领域面临的核心命题是：一个社会主义制度的发展中大国如何实现持续发展和共同富裕。这个命题包含了如下三个关键词：

一是社会主义制度。社会主义制度体现为中国的现代化进程是在中国共产党领导下进行的，经济领域的生产资料所有制和分配制度有别于主要资本主义国家，经济发展的目标是解放和发展生产力，并最终实现共同富裕。二是发展中大国。发展中大国意味着中国是一个地理和人口规模绝世罕见的国家，中国不仅需要解决经济增长和结构优化问题，同时也需要处理不同地域、不同部门、不同层级政府、以及中国与域外的经济协同问题。三是持续发展和共同富裕。即中国的发展不仅要实现经济的高速增长，而且需要提高增长的质量、效益、可持续性，高质量的经济增长同时能够促使不同社会群体的福利水平得到提升。

社会主义制度、发展中大国、持续发展和共同富裕，分别构成了中国经济发展的社会基础、约束条件和目标追求。

一个实行社会主义制度的发展中大国实现持续发展和共同富裕，这是在人类发展史上是具有开创性的工作。这也意味着中国是在更为严苛的约束条件下实现更为高远的发展目标的，社会基础、约束条件和目标追求也就“三位一体”地内在规定着中国经济发展的道路选择和具体制度安排。

新中国成立直至上世纪70年代末期，中国主要采用重工业优先发展战略以及计划经济体制等，完成了社会主义大国的经济秩序重建，但对资源配置效率和长期发展绩效的追求却促使中国走向了改革开放的经济转型道路。改革开放以来，中国的社会主义制度在经济层面逐步从“工具理性”转向“价值理性”，即社会主义制度并不直接等同于纯粹的公有制、按劳分配和计划经济，而是在功能意义上体现为生产力的发展以及共同富裕的实现。

由于将计划经济和市场经济均视为实行经济运行的工具，而不是区分社会主义和资本主义两种制度的基准，这样中国就可以通过市场经济的引入、政府-市场关系的动态调整来推动经济发展，进而在价值或功能意义上更好地回应社会主义制度的实质。

区别于其他经济体，中国是一个发展中大国，这意味着：首先，中国在实现持续发展和共同富裕目标时是有策略的，即首先通过经济增速的提高、经济总量的扩大来为共同富裕目标提供基础，采用非均衡发展方式从计划经济的普遍贫困走向经济增长，进而走向持续发展和共同富裕。其次，中国在引入市场机制以提高资源配置效率时也是有策略的，即采用从农村到城镇、从试点到推广、从增量到存量的渐进方式，这种渐进方式充分考虑了不同地区、部门和群体在市场化转型中的差别化特征。

最后，中国在政府-市场关系的动态调整中还关注到政府内部和市场内部的结构特征，即在中国这样的发展中大国，政府和市场都不是一个内部高度均齐、同质化的概念。政府内部和市场内部的制度安排成为影响经济发展绩效的内生变量，而政府内部和市场内部的制度安排随即成为中国经济发展“自身特色”或“异质性”的集中体现。

从逻辑上说，经济制度是特定国家在给定约束条件下，实现某种或某组经济发展目标的产物。改革开放初期，中国经济面临的核心问题是一个发展中的大国，在长期实行纯粹公有制、按劳分配和计划经济的初始条件下，如何通过引入市场机制来提高社会生产力，从而为持续发展和共同富裕目标的最终实现奠定总量维度的坚实基础。这种约束条件与目标诉求之间的组合，必然衍生出独特的政府间和市场间的制度安排，这些制度均服从于或服务于这样的目标：即在确保整体社会秩序平稳的前提下推动经济总量的持续高速增长。

从政府间的角度看，作为一个地理和人口超大规模的国家，中国的国家治理是通过不同层级政府间的分工和协作实现的，这使得中国在历史上始终存在着中央统辖权和地方治理权之间的博弈和互动，意味着政府间的关系是理解我国经济社会发展的重要切入点。特别是，改革开放以后，中国在市场化取向的经济体制改革中，逐步形成了独特的政府间行为方式和制度安排。一些研究文献关注到地方政府面临的财税制度、目标函数对中国经济发展不同维度的影响。长江商学院教授许成钢指出，改革开放之后中国形成了极为独特的政府间制度安排，这种制度安排的基本特征是政治和人事控制权在中央层面的集中，以及经济与行政权在地方层面的放权。

如表1所示，从全国决策机构、决策过程、地方官员激励、地区竞争和地方实验等视角来看，中国改革开放后形成的政府间制度安排均区别于苏联体制和联邦体制。例如：从地区竞争角度看，中国的制度安排主要是不同地方政府围绕经济增长进行锦标赛式的竞争，而竞争影响到地方政府官员在纵向行政层级的升迁；而在强调中央高度集权的苏联体制下，不同地方政府之间的竞争是不重要的，甚至也缺乏竞争展开的社会条件；在强调地区之间自治的联邦体制下，不同地方政府之间往往是围绕财政而竞争，且竞争影响地方官员的连任或再选。

表1.中国地方分权式体制安排与其他制度相比的特征。资料来源：Xu Chenggang, “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”. Journal of Economic Literature, 2011,Vol,49（4）:1076-1151.

显然，中国改革开放后形成的政府间制度安排区别于苏联体制和联邦体制，由此，各级政府尤其是地方政府就具有区别于其他国家的决策方式和行为逻辑。这种行为逻辑也通过影响微观经济主体的制度环境而对经济发展绩效产生影响。

除了独特的政府间制度安排之外，中国作为发展中大国在经济体制转型中还形成了独特的市场间结构安排。事实上，中国独特的政府间制度安排提供了政府影响经济的可能，政府必须通过市场间的结构安排使这种可能性转变为现实性。

清华大学公共管理学院教授巫永平在解释中国台湾20世纪50年代至80年代中叶的经济起飞时，依据产业结构提出了二元市场结构以及上游市场、下游市场的概念。借用这些概念来理解中国大陆的经济发展，并与中国独特的政府间制度安排相对应，本文提出，中国在改革开放之后在市场间也形成了独特的制度安排，这种制度安排可以概括为上游管控型的市场扩展格局。

上游管控型市场扩展格局的基本内涵是：中国的经济体制转型并不是在所有领域齐头并进，以同样的速度或方式推进市场化，而是在下游市场（通常与消费产品和一般性生产要素配置相关）快速市场化的过程中，各级政府对上游市场（特别是与金融、土地、能源等核心性生产要素相关）仍显著介入。

从制度比较视角看，如表2所示，与计划经济以及完全自由的市场经济相比，中国的上游管控型市场扩展格局在资源配置主体、资源配置工具、上游市场特征、上游市场目标、下游市场作用等方面均存在明显区别。

表2. 中国上游管控型市场扩展格局与其他制度比较

例如：就资源配置主体而言，计划经济的资源配置主体是各级政府（尤其是中央政府，地方政府通常是中央政府指令性计划的执行者）；完全自由市场经济的资源配置主体是企业和居民等微观经济主体；上游管控型市场扩展格局中的资源配置主体则是各级政府（包括不同层级的地方政府）、企业和居民等微观经济主体。

就上游企业特征而言，如果说国有企业是政府影响或介入经济的组织载体的话，那么计划经济下国有企业数量庞大，占据企业数量的主体部分，且分布于从要素供给到商品供给的产业链各个环节；完全自由市场经济下，国有企业数量没有或者极少，在产业链各环节并不占据数量及功能的优势；然而，在中国的上游管控型市场扩展格局中，国有企业虽然数量少，但通常分布于核心要素、上游产业或基础设施等领域，因此，它们在经济发展进程中往往起着主导、调控或执行政府发展战略的作用。

改革开放以来，中国在经济维度逐步形成了独特的政府间制度安排和市场间制度安排，依靠地方分权来推动经济增长（地方分权式体制安排），依靠上游管控来实现市场扩展（上游管控型市场扩展格局），体现出中国与其他经济体在经济发展进程中的重大区别，它们分别在政府间和市场间体现出中国经济制度的“异质性”。从发生学的角度看，这种异质性均导源于发展中大国这个约束条件与追求高速增长这个当期目标之间的权衡。正因为是发展中大国，中国需要保持社会基础和体制转型的平稳性，因此确保中央政府对经济发展的统辖权以及实现对上游市场的相对管控就是至关重要的。正是因为要快速解放和发展生产力，因此赋予地方政府以自主权并推动不同地方政府“为增长而竞赛”，同时广泛推进商品和一般性生产要素的市场化改革也是重要的。

更值得强调的是，地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局分别刻画了中国政府间和市场间的结构特征，但从功能角度看，这两者并不是相互割裂的，而是存在着相互支撑的“镜像互补”关系。例如：在地方分权式体制安排背景下，中央政府对地方政府进行经济放权以及地方政府“为增长而竞赛”，一个支撑条件是地方政府事实上仍可能对金融、土地和能源等核心要素的配置施加影响。反过来说，在上游管控型市场扩展格局中，市场化取向的经济体制转型以中央政府的决断和制度制定为保障，且市场化进程也受到中央政府和地方政府之间经济互动状况的影响。

上述分析意味着：地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局两者之间相互嵌套，共同构成了改革开放之后我国经济制度选择中的重要特色。

就制度实施而言，特定的经济制度总会产生相应的经济绩效。改革开放以来，中国独特的地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局的相互组合，首先带来了中国经济总量的持续快速增长，落后的社会生产力也因这种增长而得到了深刻改变，1978年以来中国年均接近两位数的GDP增长率就是明显例证。

这里的核心机制是：地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局均是在市场化转型中发生的。市场化取向的经济体制改革为各类资源的跨地区、跨部门、跨时期、跨国界再配置提供了有利条件，且企业和居民等微观经济主体拥有了不断扩大的经济自主权，这推动它们为追求自身经济利益而开展经济决策，即微观经济主体为追求经济增长而形成了广泛和持久的“自我激励”。

此外，中国地方分权式体制安排推动地方政府形成了促进经济发展的重要使命，“为增长而竞赛”则促使地方政府将经济增长视为其行为决策的关键目标。上游管控型市场扩展格局也为地方政府推动经济增长提供了条件：即地方政府部分地可以通过影响核心生产要素配置，提高本地区在短时期内的经济增长率，进而在行政锦标赛中占据优势。地方政府强调招商引资、固定资本投资等，均是上述逻辑的衍生产物。

另一方面，在经济总量快速增长的背景下，中国地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局的相互结合，也诱发或者加剧了经济发展中的结构性问题。这里的核心机制是，市场化取向的经济体制改革本身会带来结构性问题。例如，市场经济强调企业和居民等微观主体依据价格机制配置资源并获得相应回报，但企业和居民存在着禀赋条件差异，这必然导致它们在经济收入或财富分配方面出现落差。中国作为一个地理和人口超大规模的国家，市场化转型也不是在所有领域均齐化进行的，渐进式、非均衡的改革策略本身也会带来经济发展中的结构失衡。

除此而外，中国独特的地方分权式体制安排激励地方政府“为增长而竞赛”，且上游管控型市场扩展格局也提供了竞赛的基本要件，这不仅推动地方政府的竞赛方式通常聚焦于增加固定资产投资、发展种类有限的特定产业，而且造成经济发展的其他维度（能源利用率、生态环境保护、民生类公共产品供给等）被相对忽略。其结果是，投入结构、产业结构、经济增长与能源环境之间的结构失衡，经济增长与社会发展之间的结构失衡等失衡问题不断累积且渐趋加剧。

就此而言，改革开放以来，中国经济的总量增长和结构失衡均是特定经济制度的实施结果，是地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局是这一制度运行的“一枚硬币两个方面”，因此必须而且可以在同一个逻辑框架下得到阐释。

四、中国经济发展一般性和异质性的引申含义

改革开放以来，中国在经济领域具有引入市场机制、推进市场化转型的一般特征，但也形成了地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局等具有异质性的制度设计。中国经济发展的一般性和异质性带来了相应的绩效，例如：总量持续高速增长但结构问题渐趋加剧。

从经济发展面临的核心命题出发，中国在生产力解放和发展的基础上需要更好地实现持续发展和共同富裕。作为一个实行社会主义制度的发展中大国，中国还应基于本土实践对经济理论创新做出贡献。这意味着：中国经济发展的一般性和异质性，不仅应该用来解释改革开放40年以来中国经济发展呈现的特征事实，而且可以从中引申出有关中国经济后续发展和经济理论创新的诸多含义。

从经济发展实践的角度看，新中国成立以来采用了重工业优先发展战略以及相应的计划经济等体制安排，结果是形成了较为系统和独立的工业体系，从而完成了经济秩序的重建，但同时也带来了国民经济发展的低效率以及社会成员的普遍贫困。改革开放以来，中国在对内市场化改革和对外开放程度提高的背景下，借助地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局推动了经济持续高速增长，从而显著推动了社会生产力的解放和发展，但同时也伴生或加剧了经济系统的结构性问题。

现阶段中国经济领域需要回应的核心问题是：在生产力水平和经济总量显著提升的背景下，如何更好地实现持续发展和共同富裕这个更高使命？解决这一问题，需要将经济发展理解为包含但不局限于经济增长的系统概念，需要将经济结构问题的化解放在更为突出的位置，需要在深化改革中保持经济的中高速增长。概括地说，中国经济正在从高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾转化首先需要解决经济领域的不平衡不充分发展问题。

由于经济绩效总是特定制度安排的产物，因此，中国要解决经济领域的不平衡不充分发展问题，就必须对改革开放以来的一系列经济制度进行完善和调整。进行调整不是说此前的制度选择是“错的”，而是说这些制度不能有效适应新格局下约束条件与发展目标的转变。

具体地说，中国的地方分权式体制安排是改革开放以来推动中国经济发展的独特制度设计，对中国作为一个实行社会主义制度的发展中大国，既坚持中央政府对经济工作的统辖权，同时又调动地方政府的经济发展活力都至关重要。由此出发，今后中国的政府间制度安排应在保持整体框架的基础上调整和完善其操作方案，尤其是，地方政府的目标函数和约束条件应契合高质量发展阶段的需要。

为此，中国应尽快形成与高质量发展阶段相匹配的地方政府考核指标体系、统计体系和绩效评价方式，将创新、生态环境保护、民生类公共产品的提供、收入分配调整等引入到地方政府的激励机制之中，同时通过深化财政管理体制改革形成不同政府层级财政收支相对均衡的格局，促使地方政府有动力也有能力“为创新而竞赛”、“为民生而竞赛”。

上游管控型市场扩展格局也是改革开放以来中国经济发展的独特制度安排。中国实现经济的持续发展和共同富裕需要依靠市场化改革和建立社会主义市场经济体制。作为一个实行社会主义制度的发展中大国，中国在市场化转型中强调政府对市场作用的调控是重要的，但可以通过调控方式的多元化和组合化而实现，政府直接控制上游市场不是调控的唯一方式，且在实践中政府对上游市场的直接管控也产生了多重负面结果，例如：金融、土地、能源等要素的市场化改革滞后于商品的市场化改革，且要素市场扭曲或资源错配对经济增长和全要素生产率提高均产生了显著负面效应。

从企业的角度看，上游管控型市场扩展格局容易针对不同企业形成差别化的营商环境，数量庞大的民营企业往往在要素获取和行业进入中面临不利格局。为此，中国后续的经济发展应着力促使市场在资源配置中起决定性作用，并更好发挥政府作用。改革开放以来，中国商品市场和一般性要素市场的市场化改革推进迅速，现阶段中国促使市场在资源配置中起决定性作用集中表现在核心要素市场，应将金融、土地、能源等核心要素的市场化改革放在深化经济体制改革的首要位置，通过“做对价格”来提高要素市场和商品市场之间的协同程度，进而激发各类微观经济主体依据资源相对稀缺程度展开经济决策。

考虑到核心要素配置通常与国有企业、国有资本紧密相连，因此，要素市场化改革必定与国有资产运营和管理体制改革息息相关。现阶段中国应通过发展多种类型的混合所有制来激活国有企业活力，改善民营企业营商环境，为经济的高质量发展提供微观层面的强大支撑。除此而外，政府在从上游市场中逐渐退出的同时，应该依靠加强产权保护、引导基础创新、完善市场秩序、调节收入分配等方式丰富经济调控方式，增强经济调控的预见性、针对性和执行力，依靠政府和市场间关系的动态调整和良性互动来实现中国经济的高质量发展。

就经济理论而言，改革开放以来，中国强调经典理论与本土化实践相结合，在引入和改造域外经典理论的过程中形成指导经济实践的思想依据和工作方案，进而在马克思主义政治经济学当代化和西方经济理论本土化的基础上丰富已有经济理论。

值得强调的是，改革开放40年以来，中国的经济发展除了具有与其他经济体相类似的特征之外，在社会基础、约束条件、目标选择以及相应的经济制度等层面存在着异质性特征。特别是，发展中大国的约束条件决定了中国的经济发展区别于地理和人口规模较小或内部均质化程度较高的经济体，持续发展和共同富裕目标决定了中国的经济发展区别于以短期高速增长为取向的经济体，约束条件和发展目标的组合决定了中国是在更为严苛的条件下实现更为高远的目标。

以这些本土化特征为出发点，中国的市场化转型是沿着政府向市场放权、政府-市场关系变迁这个主线展开，但这种展开催生了政府间和市场间的结构性变化，即形成了独特的地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展格局。这两者与其他发达经济体或新兴经济体相比均存在显著差异，由此形成了中国经济发展绩效的多面性。从这个意义上说，改革开放以来，中国的经济发展确实具有自身特征，系统总结这些异质性特征并上升至理论高度有必要性。中国特色社会主义政治经济学具备极为丰富的经验素材和实践基础。

从中国经济发展的一般性和异质性出发，人们在形成或构建中国特色社会主义政治经济学时，应该廓清：其体现出马克思主义政治经济学“从具体到抽象、从抽象到具体”的理论形成范式，以及追求人的全面发展这个理论研究目标；其理论来源包括了马克思主义政治经济学、西方主流经济学以及中国的经济发展实践；它是一套以马克思主义政治经济学思想方法为指引，但包含其他经济学流派和观点，立足和服务于中国经济发展的开放性、融合性的理论学说。

此外，中国特色社会主义政治经济学在制度安排上不仅突破了社会主义制度和市场经济体制的割裂，而且突破了政府-市场二分法的惯常思维和分析范式，即理解中国经济发展必须引入政府和市场的内部结构问题，在剖析政府内部运行、市场内部运行以及政府-市场交互作用的基础上把握中国经济发展。从板块结合角度理解政府-市场关系，对构建中国特色社会主义政治经济学而言是很不充分的，地方分权式体制安排和上游管控型市场扩展就是明显例证。

最后，中国特色社会主义政治经济学导源于经典理论和本土化实践的结合，经济理论是动态演变的，中国的经济实践更具有变迁性质。现阶段中国的社会主要矛盾已经出现转化，经济发展也将解决结构问题放在关键位置，这意味着中国的经济实践仍会派生出新的制度安排。据此，中国特色社会主义政治经济学在保持逻辑连贯性的同时也应具有动态调整特征，依据过往经验机械地理解中国特色社会主义政治经济学是不恰当的。

概括起来，开放性、结构性和动态性是中国特色社会主义政治经济学应具备的重要理论品质。从理论价值的角度看，基于中国经济发展一般性和异质性构建的中国特色社会主义政治经济学，不仅丰富了已有的经济理论，尤其是政治经济学、发展经济学、制度经济学、转型经济学理论，而且突破了单纯按照苏联体制或者“华盛顿共识”实现国家经济发展的传统认识，为其他发展中国家依据自身实践探寻适合自身的经济发展路线提供了生动范本。（全文完）

（本文原刊于《学术月刊》2018年第6期，原题：“中国经济发展的一般性、异质性及其引申含义”。略去参考文献，正文有重新编辑并由作者审定。经授权刊用。）