观点分享丨美国社区韧性更新中的公众参与实践与启示

美国社区韧性更新中的公众参与实践与启示

Practice and Enlightenment of Public Participation in American Community Resilience Renewal

摘要 ：叶宏,姚圣. 美国社区韧性更新中的公众参与实践与启示[J]. 智能建筑与智慧城市,2023,No.317(04):24-27.

关键词：社区更新 ；韧性社区 ；公众参与 ；更新机制 ；国外经验

1引言

韧性社区是以社区共同行动为基础，能连接内外资源、有效抵御灾害与风险，并从有害影响中恢复，保持可持续发展的能动社区。韧性社区的建设需要社区成员的共同参与。目前，我国老旧社区需提升应对风险的能力。但我国对于社区自治与管理能力的培育不足，最主要的原因是更新过程中缺乏扎实的公众参与基础。

2公众参与对于社区韧性更新的重要性

国内外实践表明，社区韧性更新除了要关注物质空间外，还要求建立完善的社会制度和机制，保障在面临社会经济生活变化时各利益相关者的实际参与程度。国外对公众参与和社区韧性更新的关系研究开始较早。Smith（2011）提出在面对气候挑战时要建立社区各主体合作框架；Vallance（2014）提出增强团体之间的联系对于社区韧性提升具有重要意义。尽管国内社区韧性研究较晚，但已意识到韧性城市建设中公众参与的重要性。梁宏飞（2017）提出建立日本“官学民”多元参与机制是社区韧性更新的重要方面；周霞等（2021）在总结国外经验实践研究经验指出公众参与对建设韧性城市的重要性。尽管我国正在积极学习国外经验，但是目前的案例研究依然存在与我国当前城市更新的现实结合不足、引介视角较为宏观以及缺乏具体细节等局限性。

3我国社区韧性更新过程中的公众参与困境

3.1

公众参与形式化

传统社区更新的过程中，大部分社区的更新采用政府主导的集中拆建方式，并不重视公众参与的作用，而且“专家评审”等会议都只是形式。例如，永庆坊前期⼯作都是由政府主动推进，尽管也进行过“社会调查”，但绝大部分公众是被动方，公众被排斥在整个决策过程之外。

3.2

参与机制不完善

韧性社区更新面临复杂的利益主体，需要建立多元主体协商共治的更新机制[8]。尽管诸如深圳、上海、广州等大城市已经开始探索社区规划师制度并组织居民参与社区环境更新，但目前的协同更新机制存在发展不平衡、资金来源单⼀、法律法规等政策支持缺乏、更新组织保障机制不健全以及部门间沟通不畅的问题。

3.3

参与阶段有缺失

社区韧性建设十分重视前期研究，然而我国老旧小区改造多数采用⼯程化推进的方式进行，具有较为明确的⼯期要求。如广州明确2025 年完成全部改造，因此相关项目大多由基层政府决策进行选择，缺乏足够的前期研究和分析，往往关注电梯加装等基本内容，改造项目内容的选择缺乏针对性，对于社区韧性的提升有限。

4ESCR 的公众参与机制

东海岸韧性修复计划（East Side Coastal Resiliency，ESCR）是⼀项由纽约市和联邦政府联合发起和资助的社区空间更新计划，旨在降低洪水风险，提升社区韧性。项目涉及利益相关者庞杂，贯穿项目全过程的公众参与是该项目最大的特色。该项目分为四个主要环节（见图1）。

图1　ESCR 项目的阶段划分示意图（图片来源：作者自绘）

4.1

严格的法定审查程序

ESCR作为⼀个大型韧性项目，整个规划从设计到建设是⼀个漫长的过程，需要严格的审查程序确保每个环节的公众意见得以落实。

首先，设计环节分为概念设计、初步设计与最终设计三个阶段（见图1）。《纽约市宪章》规定每个阶段方案的确定需要得到PDC（公共设计委员会）的审议和投票通过，才能进行下⼀阶段的方案深化。审议包括场地特征、设计的可行性和公共性等核心议题。

其次，在项目许可环节，根据《国家环境政策法案》（NEPA）的规定，对环境产生巨大影响的设计方案必须通过环境影响评估。该环节还分为⼯作范围草案、环境影响评价草案、环境影响评价和决定记录，项目团队需要在每个阶段都对公众意见作出回应。

最后，项目需要执行统⼀土地使用审议程序（ULURP）进行区划调整。该程序目的是让影响城市土地使用的项目申请通过公众参与的审核。该过程涉及多方主体，并且需要在限期内举办听证会进行内部投票，确保公众能够切实参与到项目的决策过程中。

4.2

复合的项目组织架构

韧性更新项目覆盖主体广泛，纽约市提出了政府部门、专业团队和社区组织三位⼀体的协作组织架构。

4.2.1　跨部门合作机制

ESCR 项目规模巨大，涉及的政府机构数量众多、职能各异。为了更好地协调各部门⼯作，纽约市专门设立韧性市长办公室（MOR）作为韧性建设领导机构，负责各参与活动的组织，同时以非营利组织作桥梁，与纽约市、州和联邦等相关机构进行沟通，负责跨机构新闻信息和通信的协调⼯作，推动项目的实施。

4.2.2　多学科团队合作

韧性更新需要不同学科专业人才的相关知识，纽约市政府还组织了⼀支跨学科团队，涵盖来自设计团队、基础设施建设、社区参与组织以及公共政策咨询的城市设计队伍。专业项目团队为⼯作参与者提供了全面的专业帮助。例如，在前期研究中，专业团队会组织居民参与访谈、参与现场调研，在具体的社区环境中进行交流，获取最真实的信息。

4.2.3　多类型社区组织

除此之外，利益相关者还基于社区成立了3 个大型社区组织和超过50 个的小型社区组织参与方案的监督与决策，贯穿项目的制定、监督、审查、实施等各个阶段，以确保公众意见能够充分表达。并且，随着项目推进，社区还会成立新的组织来表达意见。如2018 年当地社区成立东河联盟，专职监督东河公园项目的实施。

4.3

深入的社区居民参与

4.3.1　多渠道的参与途径

纽约市相信当地居民的知识和经验，对于提升地方的社区韧性具有重要意义。迄今为止，项目开展了大量针对普通公众和社区组织等利益相关方的公众参与活动。这种方式在项目周期的相关节点及时发布信息和收集反馈，使公众能够了解项目具体情况并参与其中。根据参与主体的广泛程度和讨论内容特点，ESCR的参与会议分为中微观和宏观两个层面（见表1）。多渠道保证居民对于提升社区的韧性想法得到充分落实。

表1 公众参与主要方式、主要内容以及参与主体

（来源：作者自绘）

4.3.2　生动有趣的参与形式

单⼀参与形式往往导致居民难以有效表达自己的想法，无法充分发挥居民的智慧。因此，项目团队采取场地徒步、逐户走访、表格记录、地图绘制、模型制作多种形式让社区居民参与到设计和建设中。例如，在设计阶段，项目团队会提供巨幅地形图，让居民表达想法以及会开发相关模型让居民参与修改（见图2）。

图2　居民运用地图和表达方案想法

4.4

有效的实施运作机制

4.4.1　以政府为主体的资金调配

庞大的韧性更新项目需要以政府为主体宏观调配资金，同时调动社区资金。由于纽约传统的灾害应对资金调配方式缺乏灵活度，纽约市开展相关设计竞赛，向相关项目团队提供7.6 亿美元优胜资金，破除了不同部门资金审查依据不同资金使用对象要求和建设类型限制等限制。

4.4.2　学术机构协助项目监测

韧性项目的长期性和复杂性要求需要对其进行长时间的监测和调查，因为监测可以验证韧性方式的有效性，为项目的改进提供重要信息。为了支持监测，项目团队与学术机构建立合作关系。例如，在规划设计的过程中，纽约大学公共知识研究所等四个学术机构与ESCR 项目团队合作开展海岸线调查，协助了解地区周边住房、基础设施等多种信息。同时这类合作能够争取获得更多联邦资金支持。

4.5

韧性知识的社区宣传

当社区遇到灾害时，社区居民如果能够做出正确的自救行为，能够大大减少灾害带来的危险。这就需要通过多种途径向居民宣传关于社区防灾的相关信息，内容包括社区所面临的风险、目前正在采取的措施、风险意识教育等。例如，项目团队会举办城市游行、进行风险知识讲座等活动，让市民充分认识自身面临的风险。同时，社区会举办庆祝活动或开放日，让市民共同探讨社区更新进度。此外，学术机构、政府部门或社区组织会定期举办相关辩论赛、知识讲座以及开展社区知识课程传播韧性防灾知识。

5结语

通过社区更新提升社区韧性需要完善公众参与机制，从而充分发挥政府、社会和居民在社区治理方面的共同作用，形成良好的“共建共治共享”治理格局。ESCR立足政府、联合多方，重视法定程序保障，创新参与方式，调动居民积极性并强调知识传播以提升专业性的做法对我国具有很强的借鉴意义，我国应充分发挥自身制度优势，健全适合我国的社区韧性诚信公众参与制度。

转自公众号“上海城市研究”