综研观察｜对内地、香港、澳门三地共建单一自贸区的几点认识

//图片由香港特别行政区政府政制及内地事务局提供

文｜余宗良 中国（深圳）综合开发研究院 自贸创新中心主任，经济学博士后；张璐  中国（深圳）综合开发研究院 自贸创新中心项目研究员

2023年4月15日，在第133届广交会期间，商务部国际贸易谈判代表兼副部长王受文表示，商务部正在推动内地、香港、澳门三地共建单一自贸区。在2021年7月商务部印发的《“十四五”商务发展规划》就提出“支持港澳更好融入国家发展大局，推动内地、香港、澳门三地共建单一自贸区”。当下，香港、澳门与内地经贸合作在区域、层次、领域、服务等方面不断得到提升和深化。在合作区域上，从粤澳合作扩展到“泛珠三角”及内陆其他区域；在合作层次上，由民间自发合作扩展到政府积极介入两地经贸合作；在合作领域上，从单一领域拓展到多个领域合作等等。推进三地共建单一自贸区，是我国应对纷繁复杂的国际经济形势，全面深化改革，高水平促进对外开放、丰富“一国两制”大政方针内涵和创新实施制度型开放及自贸区战略的重要举措，具有战略性引领性意义。

一、单一自贸区是什么？

目前，理论界和官方对单一自贸区的概念没有作出明确界定，我们理解，这应是对应双边、多边、诸边的自贸区或自贸协定而言的。

（一）概念

单一自贸区是指，由于在一个主权国家之内，有两种基本制度、不同的关税区乃至不同的法律体系，参照国与国之间的国际性自贸区做法，通过签订具有国际法意义的经贸合作协议或自贸协定，建设单一自贸区，以推进区域经济融合发展，参与国际经济治理。换言之。内地、香港、澳门三地共建单一自由贸易区本质是自贸区，由三个不同关税区共建，但由于属于一个主权国家，所以叫单一自贸区。理解这个“单一”的关键在于是一个主权国家之内建设的自贸区，这是落实“一国两制”大政方针和自贸区战略的重大创新。

（二）特点

1.一国之内

建立在一个主权国家范围之内，但分属不同基本制度、不同关税区域、不同法律体系、不同货币制度，即在宪政安排上有“一国两制、三个关税区、三种货币、三套法律体系”的跨境制度特点。这有别于国际上其他自由贸易区或自贸协定如RECP、BIT、《美墨加协定》等，至少由两个以上的主权国家或地区签订的制度安排，也是对《内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）协定的整合与升级。

2.不同的关税区

一般而言，自贸区是由两个及以上的国家或地区签订投资贸易等相关的经贸合作协定如CPTPP、DEPA、BIT等开展，即自贸区即Free Trade Area，简称FTA是主权国家契约下的选择。而单一自贸区本质也是FTA，是“一国两制”下的创举，由一个主权国家内的三个不同关税区签订协定，即由内地、香港、澳门共建，这是对    CEPA进行升级，具有国际性、跨境的特点。而我国的另一项开放制度安排——自贸试验区（Free Trade Zone，简称FTZ），则是指在我国境内设立的在岸单边特殊经济功能区，建设主体不涉及其他国家或地区的国际问题。二者有本质区别。

3.最高开放水平的自贸区

由于在一国之内，自贸协定的谈判、签订成本较低，其他自贸区谈判如CPTPP的焦点难点问题，以及高标准的国际经贸规则可率先在单一自贸区先行先试，风险亦然得到有效控制。因此，单一自贸区有条件打造最高开放水平的FTA，探索出一条构建双循环新发展格局和高水平推进制度型开放既务实又有创造性的新路径。

二、为什么要建内地与港澳共建单一自贸区？

（一）建设单一自贸区顺应国际经贸治理区域化变迁趋势的重要选择

国际经贸治理区域化将成为关键模式。多边治理是解决全球问题的关键一环，但变迁成本高，制度供给滞后问题突出，导致各国纷纷参与到双边和区域贸易协定中，如CTPP、BIT、RCEP等规则。当下，美国主导的对华经济脱钩将会延续，建设单一自贸区，将继续发挥港澳超级联系人的作用，推进更高水平的对外开放。

（二）建设单一自贸区是我国推进更高水平对外开放的重要举措

党的二十大强调，“推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。“扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”。当下，服务业领域的开放，竞争中性等边境后开放议题成为焦点难点。港澳高度发达的现代服务业，并且在一国之内，对需要小心求证的某些议题先行试验，有利于推进高水平的对外开放，

（三）单一自贸区战略是丰富“一国两制”内涵和支持港澳更好融入国家发展大局的战略选择

内地、香港、澳门共建单一自贸区，是“一国、两制、三个关税区、三套法律体系”下的创新举措，不但丰富了“一国两制”的内涵，而且创新自贸区战略落地模式。单一自贸区建设，要素便利化流动将更加便捷，港澳将获得更宽广的经济腹地、更大的市场规模，必然促进港澳融入祖国发展大局，更好地共享祖国发展红利。

三、建设单一自贸区的基础条件

（一）战略基础：国家坚定不移扩大对港澳开放的战略延续

在“一国两制”下，我国不断扩大对港澳的开放，从签订CEPA协议，到建设粤港澳大湾区、广东自贸试验区、横琴前海南沙以及其他湾区平台，再到现在内地、香港、澳门共建单一自贸区，这是中央支持港澳更好融入国家发展大局的战略延续。

（二）规则基础：CEPA和粤港澳大湾区建设奠下了三地规则衔接和机制对接的扎实基础

自2003年以来，内地与香港、澳门特区政府分别签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》（“CEPA”）及多份补充协议、修订协议，粤港澳大湾区规则衔接和机制不断推进，粤港澳合作的平台快速发展。这为三地共建单一自贸区的规则合作基础打下了坚实基础。

（三）市场基础：内地与港澳紧密往来的经贸关系

内地是香港最大的出口市场和进口来源地，2022年，内地与香港进出口贸易额达3053.9亿美元。香港长期是内地最大的外来直接投资来源地和境外融资平台，也是内地最大的境外投资目的地。粤港澳大湾区经济总量超13万亿元人民币。未来，港澳与内地的经贸往来将更加紧密。

四、几点建议

（一）打造与国家发展战略联动最紧密的自贸区

强化单一自贸区建设与国家发展战略紧密联动，在坚定不移贯彻“一国两制”大政方针下，系统谋划自贸区共建事宜。推动 “一带一路”高质量发展，全力打造成为国内国际双循环战略重要链接；高水平推进制度型开放，持续深化内地与香港、澳门规则、规制、管理、标准等的衔接与对外开放；探索创新自贸区战略落地模式，助推构筑面向全球的高标准自由贸易区网络；推进粤港澳大湾区建设，充分利用香港北部都会区、口岸经济带、广东自贸区以及横琴前海南沙等湾区战略平台，加快打造内地与港澳深度合作示范区；以共建单一自贸区深化泛珠三角区域合作战略。

（二）打造最高开放水平的自贸区

由于在一国主权内，风险可控，开放合作的制度安排应对标最高最好的国际经贸规则，则能开则开、能放则放。一是对标国际高标准经贸规则。参考欧盟、北美自由贸易区做法和对标CPTPP、USMCA等经贸规则，在贸易、投资、非关税措施以及其他领域深入探索和开展压力测试，形成与国际接轨的自贸区规则体系。二是支持香港以独立关税区身份尽早加入RCEP、CPTPP等国际高标准自贸协定。三是着力在通关、市场准入、跨境服务贸易、金融、执业资格、知识产权保护、竞争中性、劳动与环境等领域加快内地与港澳规则衔接。

（三）打造制度体系最完善的自贸区

自贸区是一种跨境制度安排，应构建多层次、宽领域、广范围的单一自贸区制度体系。一是国际法意义的单一自贸协定应动态构建，因时因事因地不断完善和补充。二是强化争取国家立法机关和有关部门支持，例如研究制订“粤港澳大湾区经济发展促进法”,将单一自贸区协定的内容转化为国内立法及规制，进一步明确单一自贸区各项制度约定的各方落实责任主体、容错机制、法律责任等基本制度性问题。三是充分利用经济特区和其他地方立法权，加强对单一自贸区的立法探索，实现立法与改革的双向互动。四是着力运用省、市级多层次地方立法权和产业政策，构建完善的单一自贸区制度体系。

（四）打造体制机制对接最顺畅的自贸区

单一自贸区涉及不同基本制度、不同关税区，不同法律体系和不同货币制度，应从政府、市场、社会三大维度强化体制机制对接。一是运用政府之手确立自贸区的决策、执行和监督机构，构建三地政府之间的对接机制，加强三地海关、商务、税务等与自贸区相关事务的职能部门间的沟通交流和信息共享。二是运用市场之手建立自贸区统一市场机制，制定自贸区版“负面清单”制度和建立统一市场标准体系。三是运用社会之手创新社会机制对接模式，构建三地社会治理的统一协调机制和设立专业委员会，加强三地行业协会间合作。

（五）打造推进路径最丰富的自贸区

单一自贸区共建事宜重大，可分步骤、分领域、分区域系统推进。一是分步骤。在顶层设计基础上，从1.0版开始，不断迭代升级，按照先易后难，轻重缓急、化整为零、分块突破的原则，推进自贸区建设工作不断完善。二是分领域。系统集成推进各领域制度创新，把专业服务业开放、金融创新、数据流动、竞争中性、知识产权等作为自贸区工作推进的重点领域。三是分区域。发挥好广东自贸试验区和前海横琴南沙等重大开放平台，以及香港北部都会区、深港口岸经济带先行先试和压力测试功能，率先在粤港澳大湾区进行单一自贸区试点工作，逐步将试点范围和试点经验扩大至泛珠等区域，最终实现内地全覆盖。

原标题：《抛砖引玉，对内地、香港、澳门三地共建单一自贸区的几点认识》