中国经济结构失衡之谜——基于住房体制改革的解释

一、引言

改革开放以来，中国创造了经济增长的奇迹，年均经济增长率接近10%。然而，近十几年来，中国面临经济结构内外严重失衡的问题，即经济增长过多依赖于投资和出口，消费占GDP的比重持续下降。这在外部导致了中国与主要出口对象国之间发生大量贸易与汇率纠纷，在内部造成内需不足、各行业过度投资以及产能过剩的局面，直接威胁到中国经济的持续稳定增长。

根据世界银行世界发展指数（WDI）提供的数据：2011年，中国最终消费占GDP的比重只有47%，而居民消费占GDP的比重只有34%。两个值的差（13%）是政府最终消费支出占GDP的比值（参见表1）。通过比较，我们可以发现，与世界其他主要国家相比，中国政府消费占GDP的比重并不显著得低。从而，导致中国经济结构失衡的主要原因是居民消费低。

中国的居民消费占GDP的比重，不仅远远低于西方国家，如美国、英国、德国等；也显著低于与中国具有相似文化和传统的东亚国家，如日本和韩国等。事实上，34%这个数字甚至低于日本和韩国居民消费率的历史最低点：日本1970年为48.2%，韩国1998年为49%。印度、巴西和其他中等收入国家与中国的经济发展水平相当，但是这些国家的居民消费比率也超过了我们国家。

考虑到政府在养老、医疗、教育、就业等社会保障上的投资严重不足，中国居民的实际消费水平甚至更低。即使在考虑了经济增长率、金融发展程度、养老保险覆盖情况、城市化水平、财政政策等方面的因素以后，中国居民消费率仍低于预期水平超过10个百分点。

更严重的是，在2000至2010年间，中国的居民消费比率在持续下降。根据《中国统计年鉴（2012）》所提供的数据：中国最终消费比率和居民消费比率从2000年开始逐年下降：2000年的最终消费比率为63.3%，但在2010年快速下降至48.5%，居民消费比率则由46.7%变为35.6%；与此同时，居民储蓄率则大幅上升，由2000年的31.1%上升至2009年的40.4%。1992年以后，平均每年居民储蓄率上升0.56%；而2000年以来，平均每年储蓄率的上升约为1%。2011年以来，最终消费率开始上升，但非常缓慢。至2016年，最终消费率恢复到53.6%，但仍比2010年的水平低了近10%。

另一方面，1992年以来，政府消费占GDP的比重基本保持在13%左右的水平，说明在这一期间内，中国最终消费比率下降主要是居民消费率快速下降导致的。上述分析显示，为理解中国经济的严重失衡，解释中国家庭消费行为的变化是至关重要的。尤其是，为何长期以来中国家庭消费率持续而快速地下降、或保持在较低的水平？是什么因素制约了中国高速经济发展期间居民消费的同步增长？

二、中国居民消费不足的原因

关于中国居民消费比率较低且持续下降的事实，学术界提出了众多解释。

第一种解释建立在“生命周期理论”的基础之上，认为劳动力数量的增加会使得居民消费率下降。然而，与欧美等西方国家相反，中国微观家庭的储蓄行为在人口结构上的一个重要特征是，老年人和年轻人的储蓄率比中年人更高；另外，一些研究使用宏观数据发现，人口结构变化的解释力较小。

第二种解释建立在“流动性约束理论”的基础之上，认为中国金融市场不发达，使得居民和企业面临着较强的流动性约束，因而这些微观主体必须做更多的储蓄，由此降低了中国居民消费率。然而，近十几年来年中国金融市场的发展程度在不断提高，而居民消费率仍在不断下降。这说明流动性约束即使成立，也不是居民消费持续下降的原因。

第三种解释涉及文化、习惯等方面因素。不过，文化因素具有很强的持续性，所以它可能无法解释近十来年中国居民消费率的持续下降。

第四种解释建立在“预防性储蓄理论”的基础之上，认为中国关于养老、医疗、教育和住房等方面的改革，使得居民收入和支出的不确定性程度提高。此外，失业风险也有所增加，这就使居民不得不增加预防性储蓄，从而导致居民储蓄率提高。因此，预防性储蓄增加可能是中国居民储蓄率较高且持续上升的一个重要原因。

然而，关于养老、医疗、教育和住房等方面对储蓄率的定性与定量的影响，需要做更为细致的实证检验。尤其是考虑到，随着经济的发展，养老、医疗、教育等社会保障在不断增加。因此，社会保障可能无法完全解释中国居民消费率持续下降的事实。

另外，基于预防性储蓄的研究应更多考虑家庭之间的异质性。比如，笔者与合作者在先前的研究中强调，与本地城市居民相比，无户籍移民的预防性储蓄更高。

第五种解释则基于收入分配的视角，认为中国居民消费不足主要是由收入差距扩大所致的。然而，从收入差距角度做出的解释，缺乏微观基础。并且，中国居民收入差距扩大始于八十年代中后期，而居民消费下降始于九十年代末期。此外，这些文献也没有深入地讨论收入差距扩大的根本原因。

最后，关于中国居民储蓄率上升的事实，有从人口结构的角度出发，提供了一个有趣的解释。他们认为，由于中国男女性别比例严重失衡，使得家庭为了提高男孩在婚姻市场上的竞争力，必须为了购房而储蓄。然而，在城镇地区，性别失衡的问题不太严重，而中国居民储蓄率的上升主要体现在城镇居民那里。

由以上的综述可见，现有的研究还没有很好地揭示出导致中国居民储蓄率持续上升的制度性原因。因此，其政策含义也比较模糊。

与现有文献相比，本研究强调住房制度改革这一外生性的事件，对中国城镇居民储蓄和消费行为的影响。在方法上，我们使用微观的家户数据。对单个家庭而言，住房制度改革可以视作完全外生的事件。因此，更容易建立起从这些事件到家户消费行为之间的因果关系。

本研究考察的重点是九十年代中国住房政策的改变，尤其是1998年福利分房制度的取消对家户层面的消费和储蓄行为的影响。对一般城市家庭而言，住房支出（包括为了未来购房所做的储蓄准备以及为之前购房所偿还的贷款）远远高于在医疗保险和教育上的投入。我们认为，中国城镇家庭住房支出上的显著改变始于九十年代末住房政策的改革。

三、中国住房体制改革：1978—2000年

在1978年以前的计划经济时代，中国实行福利分房制度。城镇居民的住房基本都是由政府和单位统一提供，租给员工居住。员工支付的租金非常低廉。公房的分配在很大程度上是由工龄以及在单位中的职位决定的。高级干部或者具有高级技能的员工最有可能分到公房。

这样的一个福利分房体系给政府造成了很大的负担。同时，也带来了公房分配过程中严重的腐败、房屋的稀缺以及房屋建设投资严重不足等问题。据估计，1978年，全国城镇居民人均居住面积仅3.6平方米，无房家庭达869万户，占城市总户数的47.5%。并且，此时中国城镇住房中的74.8%为公有住房。

住房体制改革始于八十年代中期，开始时以一种谨慎而渐进的方式推进。主要手段是将住房投资的决策权下放到地方政府、国有企业和城镇集体企业，允许这些部门建造和出售住房。然而，由于公房的租金非常低，人们不太愿意自购公房；尤其是那些住在公房且住房条件较好、支付租金较低的人。因此，他们对购房表示了强烈的不满和反对。

1988年1月，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议。其中包括两项政策变革，第一项是显著提高房租，第二项是允许出售公房。然而，这一改革很快受阻于其后发生的严重的通货膨胀以及政治风波。并且，这些改革遭到了来自国有企业的激烈反对，许多老工人不愿意失去他们已有的住房福利。

这样，一直到了六七年之后，中央政府才重启关于住房所有权的改革。1991年6月，国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》。该通知要求：将公房租金逐渐提高到成本租金；在规定住房面积内，职工可以按照标准价购买公有住房。同年10月，国务院组织了第二次全国房改工作会议。

1993年11、12月间，在第三次全国房改工作会议上，国务院讨论了《国务院关于加快城镇住房制度改革的决定（草案）》。其中提出“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案，并给出了有关新旧公房出售价格设定的意见。基本原则是一套新房的价格不应该高于城镇家庭双职工平均年收入的三倍。此外，工人在单位工作的工龄越长，出售的价格折扣可以越高。

1994年7月，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），正式启动城镇住房体制的市场化改革。该文件提出，将现有公房按标准（所在市县双职工年平均工资的3倍）出售给职工。同时，国务院也决定允许从单位购买来的公房在五年之后在市场上卖出。

不过，值得一提的是，在当时，几乎还不存在一个完善的住房市场，而中国的大部分城镇居民也不认为住房是保存个人财富和储蓄的一个手段。尽管如此，1994年的住房市场化改革是一次重要的制度约束的放松，它使得居民可以从市场上购买住房以满足自己的偏好，而非只能等待单位分配住房。

中国住房市场化改革中最为重要一步可能是1998年福利分房制度的取消。1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革及加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。该通知明确规定了停止福利分房的时间表，要求全面停止分房后，所有的房屋资产必须由自己或单位，按照市场价格从市场上购买，并且以现金方式直接发放住房补贴。

2000年2月，时任建设部部长俞正声在一次新闻发布会上宣布，中国的福利分房制度已基本完成，货币化、市场化分房方案全面启动，住房制度改革继续深化。

九十年代的住房体制改革成功地利用市场将各种资源都配置到了住房投资上，城镇居民的居住条件显著改善。相关数据显示：1978年，中国城镇居民人均居住面积仅为3.6平方米，1998年为9.04平方米，而到2002年底达到22.79平方米。并且，其后商品房的开发成为了驱动全国经济发展的重要因素。

在本研究中，我们试图考察这一重要的事件对家庭储蓄行为的影响。

四、数据描述与分析

我们使用的数据是中国城镇住户调查（UHS）数据，这一数据由国家统计局收集，时间跨度为1994至2001年，样本涉及北京、辽宁、浙江、广东、四川、陕西这六个省份的32个城市。这些省份分别位于中国华北、东北、华东、华南、西南、西北，因此，在地理位置上具有较好的代表性。

UHS 对城镇居民家庭成员的基本情况、现金收支、消费支出等情况进行了调查。调查对象包括中国城镇区域内的所有住户。UHS采用的是分层随机抽样方法，其优点是具有很高的全国代表性，不足是缺乏完整的跟踪调查数据。

在分析前，我们剔除了一些样本，包括：户主和其它控制变量信息缺失、户主没有工作、户主年龄小于25或大于70岁，以及家庭储蓄率小于-1的样本。我们使用1994至2001年的数据，各年份的家庭样本数量在2818至3198户之间，8年的总户数为25017户。如表2所示，这些家庭的储蓄率在1997年以前比较稳定，1998年以后呈现快速上升的趋势。基于家庭可支配收入和消费支出的数据，我们可以计算出样本家庭历年的平均储蓄率，即（1－家庭平均消费性支出/家庭平均可支配收入）。

表2最后一列报告了基于《中国统计年鉴》中的城镇家庭收入、消费数据所计算出的家庭储蓄率。与样本中得到的储蓄率对比，可以看到二者在数值的变化趋势上非常一致，说明本研究所使用的样本对中国城镇家庭具有很高的代表性。

表3进一步将1994至2001年间拥有公房家庭的比例和不同家庭的储蓄率相关联。从表中可见，首先，1994年以来，拥有公房家庭的比例持续下降，但1994至1997年，这一比例下降的速度较慢。1994年，由单位提供住房的城镇家庭的比例为65.6%，1997年这一比例仅小幅下降至55.97%，即三年下降了不到10个百分点。然而，1998年以后，拥有公房家庭比例快速下滑，1998年下降了7.5个百分点，1999和2000年又分别下降了9.4和10.4个百分点，至2001年，拥有公房的家庭占家庭总数的比例为24.04%。

其次，1994至1997年，城镇家庭储蓄率基本稳定。1994年，城镇家庭储蓄率为14%，1997年的家庭储蓄率略有下降，为13.8%。而取消福利分房的改革开始以后，中国居民储蓄率快速上升，从1997年的13.8%上升至2001年的17.3%，上升了3.5个百分点。进一步的观察可以发现，在1998年住房改革以前，有公房家庭与无公房家庭储蓄率差异较小，且趋势非常一致。而改革开始以后，两类家庭的储蓄率都开始上升，而且差距迅速扩大。城镇家庭储蓄率的快速上升主要是由不拥有公房的家庭驱动的。

五、主要研究发现

关于九十年代的住房体制改革，尤其是1998至2000年取消福利分房政策的施行，本研究有以下三组假说。

第一，取消福利分房政策改变了从计划经济时代一直延续至九十年代末期城市居民获得住房的主要方式。从那以后，城市居民不得不开始依赖于自身的储蓄从市场上来购买住房。因此，城镇家庭会显著地提高自己的储蓄率以期在未来能够购买住房。

第二，这一政策的影响是有异质性的。对那些在旧的体制下预期得到却没有得到公房的家庭而言，这是一次巨大的负面财富冲击。计划经济体制下的福利住房分配是由权利、身份和资历所主导的。在国有企业中工作、技术级别和工龄都比较高的家庭获得福利分房的可能性比较大。因此，我们预期，若这些家庭在1998年之前没有分到一套公房，他们在1998年政策出台之后调整储蓄率的幅度可能会高于平均水平。

第三，为使改革易于推行，九十年代的住房市场化改革默认了既有的、计划经济体制下住房资源的分配状况。而1998年取消福利分房的政策更是以一种突然的方式承认了现有的住房资源分配。以公房占所有住房的比例来度量，不同的城市在九十年代中后期的住房资源分配状况有着很大的差异。在九十年代中后期，公房比例越低的城市，在2000年全面停止福利分房之后，该地居民对住房的需求越大，使得该城市的房价增长越快，而该地居民的储蓄率也越高。所以，我们预期，九十年代中后期各地公有住房资源分配上的差异，在1998至2000年的突然性改革中被锁定，并对该地之后的房价以及储蓄率都带来了深远的影响。

基于上述数据，我们检验了这些假说，并得到了实证结果的支持。与上述三个假说相应，我们得到了以下三组主要结果。

第一，在控制了决定家庭储蓄率的各种重要因素之后，我们发现，我国城镇居民在1998至2001年间，年均储蓄率提高了约0.9%。

第二，1998年之后居民储蓄率的上升主要体现在那些没有获得公房的家庭，他们的储蓄率平均每年提高约2%。特别是那些在国企工作、具有高级职称，或者是干部的无公房家庭，涉及群体具体包括：高级工程师、工程师、助理工程师、技术员、司局级以上干部、处长级以上干部、科长级干部。他们有着较强的获得公房的预期却没有得到公房，这一类家庭的储蓄率提高幅度更大，年均为4.1%。

第三，在地级市层面，一个地区在九十年代中后期公房的比例越低，进入二十世纪之后，该地房价的上涨速度就越快，储蓄率则越高。进一步，无论在房价的增长率还是在储蓄率上，1999年各地的公房比例对之后房价增长率以及储蓄率的影响是最大的。我们估算了这个效应的大小：各个城市1999年公房比例的25%分位数是13%，75%分位数是64%。我们的计算显示，25%分位上的那些城市在2002年至2007年间，每年的房价增长率要比75%分位上的那些城市平均高3.7%，而每年的总储蓄率平均要高3.2%。

六、政策建言

九十年代中国实施的一系列住房体制改革成功开启了住房的市场化。这些改革利用市场机制将各种资源引导到了住房投资上，由此解决了计划经济体制下中国人均住房面积狭小、住房质量低下的问题。

不过，住房政策的骤变也对中国之后的经济结构产生了深远的影响。本研究发现，随着1998至2000年福利分房制度的取消，中国城镇居民的储蓄率快速上升。而且，储蓄率的提高主要是由那些没有获得公房的家庭所导致的。尤其是，对那些预期能分配到公房的家庭而言，这次住房政策改变是一次突然性的负向财富冲击。这些家庭显著地提高了储蓄率，并构成了九十年代末期开始的中国家庭储蓄率上升的重要贡献力量。

进一步，我们发现，这次改革中的“不均等性”不仅体现在微观家户层面，还体现在城市层面，对一些城市之后的房价和储蓄率的变化有着长远的影响。

基于上述发现，我们认为，九十年代住房体制改革是造成中国当下经济结构失衡的重要原因之一。因此，要纠正当前经济结构失衡问题，本研究的政策建议是，一定程度地降低居民“为买房而储蓄”的动机，对那些收入和家庭财富都比较低的家庭来讲更是如此。为此，可以采取一个类似于1998至2000取消福利分房的“逆过程”。在这方面，本届政府所大力推行的廉租房建设正是本研究所支持的。

我们认为，中国未来的住房市场改革要充分吸收九十年代住房改革的经验教训。

第一，政府和市场在住房供给上应为互补而非替代关系。九十年代住房市场改革极大地提高了中国居民居住面积，改善了居住环境，提升了居民的生活质量。然而，这一系列的改革也将城镇居民的住房问题都推向了市场，对居民住房负担的承受能力考虑不够充分。由此，当前中国政府加大廉租房建设，作为对市场的补充，为低收入者提供基本的住房保障，是很有必要的。

第二，九十年代住房体制改革只是住房需求的市场化，住房供给依然是高度垄断的，市场化程度严重滞后。住房供给的主体表面上是房产开发商；然而，住房最核心的生产要素是土地，而政府对土地的垄断是房价快速上升的重要原因。在城市化进程中，人口不断从农村向城市转移，但土地却无法实现有效流动，必然造成住房市场的供需矛盾。要抑制房价快速上涨的趋势，提升居民消费，需要以扩大城市土地供给为抓手，从供给面进一步完善住房市场化改革。

近年来，在外需不足、经济增速放缓的情况下，促进家庭消费、激发经济的内生动力显得迫在眉睫。为此，必须有效降低住房支出对普通消费的抑制作用。基于本研究的分析和讨论，我们认为，要实现这个目标：

其一，可以实行差别化的住房信贷政策；适当放松对首套房、刚性需求的那些家庭的贷款限制，以此来减少他们为买房而做的储蓄；同时提高对多套房的信贷限制，以抑制投机性的需求。

其二，要从根源上抑制房价的持续上升，还需逐步实现以市场经济作为土地资源配置的主要方式。近年来，北京、上海郊区以及周边地区的土地拍卖出“天价”。这些短期收益在中长期内会显著抑制本地居民消费的增长、并严重阻碍经济增长模式向着可持续的方向转型。

回顾中国二十多年的住房体制改革，这些改革把“楼”迅速市场化了，但“地”始终没有市场化，因此“楼”的供给受限，价格持续上涨，最终导致严重的经济结构失衡。要刺激居民消费、增加内需，眼下急需的是对土地的供给侧改革。

（作者钟宁桦是同济大学经济与管理学院教授，朱亚群是湘潭大学商学院硕士生，陈斌开是中央财经大学经济学院教授。本文原刊于《学术月刊》2018年第6期，原题：“住房体制改革与中国城镇居民储蓄”。略去注释，正文有较大篇幅改写并经作者审定。具体技术细节请参考原文。经授权刊用。）