新型农村集体经济发展的现状、问题与对策

党的十八大以来，我国大力推进农村集体产权制度改革，着力进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，全力开展脱贫攻坚工作。在这一系列举措的推动下，我国新型农村集体经济的发展取得了令人瞩目的成就，促进了乡村振兴和农民增收。

2023年中央一号文件提出，“巩固提升农村集体产权制度改革成果，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”。新型农村集体经济还将在全面推进乡村振兴过程中发挥重要作用，下一步要做好农村集体产权制度改革的“后半篇”文章，推动新型农村集体经济高质量发展，以更好地为全面推进乡村振兴和农民农村共同富裕提供坚实的物质基础和制度保障，为实现中国式现代化作出新的贡献。

新型农村集体经济的发展现状

第一，农村集体经济组织成员身份确认基本完成，组织建设取得进展。截至2020年底，全国确认集体成员约9亿人。2015年全国汇总的60.4万个村中，建立村级集体经济组织的有24.4万个，占40%；村委会代行村集体经济组织职能的有36.0万个，占60%。到了2020年，全国汇总的56.0万个村中，建立村级集体经济组织的有53.2万个，达到95%。目前，全国乡镇、村、组三级共建立集体经济组织约96万个，都已在农业农村部门注册登记，领到《农村集体经济组织登记证书》。（本文数据来自农业农村主管部门编写的《中国农村政策与改革统计年报》《中国农村经营管理统计年报》）

第二，农村集体资产家底基本摸清，集体资产持续增长。截至2020年底，全国共清查核实土地等资源面积65.5亿亩，乡、村、组三级集体经济组织资产总额（不包括土地等资源性资产）7.7万亿元，其中经营性资产3.5万亿元，三级集体经济组织净资产（所有者权益）4.6万亿元。从2012年到2020年，村集体经济组织净资产由1.3万亿元增至3.7万亿元，村均净资产由222万元增至686万元。

第三，“空壳村”数量减少，经营收益5万元以上的村占比过半。从2012年到2020年底，村集体经济组织本年实现收益由1109.2亿元增至2137.8亿元，村均由18.8万元增至39.6万元；“空壳村”（指村集体经济组织没有经营收益或经营收益在5万元以下的村）从46.2万个降至24.6万个，占比由78.4%降至45.6%；经营收益超过10万元的村从7.5万个增至19.7万个，超过50万元的村从2.7万个增至4.7万个。

第四，累计分红超过4085亿元。从2010年到2015年，全国完成产权制度改革的村累计股金分红总额从440.7亿元增至1593亿元，当年股金分红总额由87.8亿元增至1593.3亿元。截至2020年底，全国完成产权制度改革的农村集体经济组织的分红累计达到4085亿元，其中分给集体经济组织成员3353亿元，占82.1%，分给集体614亿元，占15%。

第五，各地利用资源、区位条件和帮扶政策，发展新产业新业态，探索出多种新型集体经济发展路子。有的盘活闲置仓库、办公用房、学校等发展物业经济；有的利用湖泊、森林、文物、古宅、荒山荒坡、堰塘水域等发展乡村旅游、休闲农业、健康养老等项目；有的参与农业生产性服务，推动农产品初加工、仓储、冷链等一二三产业融合发展；有的参与社区性居间服务，为村民或经营主体提供土地流转中介、劳务介绍、农业社会化服务等；有的整合集体积累资金、政府帮扶的财政资金、扶贫资金等，入股农业企业、农民专业合作社等；有的与其他集体经济组织、工商资本、农业企业、农民专业合作社等合作经营发展；有的探索集体经济组织创办全资子公司、与其他公司股份合作等形式发展集体经济。

发展中存在的问题

第一，“空壳村”数量仍较大。截至2020年底，全部统计的54.0万个村中，村集体经济组织经营收益在5万元以下的村仍有24.6万个，占45.6%，其中当年无经营收益的村为12.1万个，占22.5%，有经营收益但在5万元以下的村为12.5万个，占23.1%。

第二，地区发展不平衡。从集体资产看，2020年东部地区农村集体资产总额为5.0万亿元，占65.5%；中部地区资产总额为1.4亿元，占17.6%；西部地区资产总额为1.3万亿元，占16.9%。从村集体收入来看，2020年东、中、西部地区村集体经济组织总收入分别是4130.4亿元、1449.1亿元、740.7亿元，村均分别为193.5万元、83.7万元、52.3万元。

第三，很大一部分集体经济组织活力弱，自生能力不足。近几年集体经济组织建设力度大，集体经济组织数量增加很快，但不少是有名无实的。这类集体经济组织在市场上的竞争力很弱，在外部“输血”之下，短期在账面上有一定的经营收益，但可持续性堪忧。从2015年到2020年，全国村集体经济组织总收入中的补助收入由866.7亿元增至1731.3亿元，占比由21.1%提高至27.4%。一旦财政投入减少或撤出，一大批集体经济组织的收入可能大减或返回无经营收益状态，而前期投入则会沉淀或浪费。

第四，发展新型集体经济的思路存在一定的偏差。发展集体经济需要满足一定的区位、资源和人才条件。虽然政策上说要因地制宜，要坚持实事求是、量力而行，不得下指标、定任务，要控制集体经营风险和债务规模，但实际执行中很多都在强化考核激励，将普遍设立农村集体经济组织、打造“样板村”、消灭空壳村作为重要工作内容。这有点像20世纪50年代农业合作化时政策上要求稳步前进、自愿互利但实际上却是狂飙突进，值得深思。

第五，发展新型农村集体经济缺“人”。要把农村集体经济做好，需要有能人发挥其“鲇鱼效应”。这种能人既要有公心、有号召力、得到群众信任，又要有眼光、有能力带领群众找到适合本地资源条件的发展项目、发展道路。在具有较强社区性、封闭性的农村以及人口大量外流、人口老龄化、外出精英回乡意愿不强的大环境下，这种人难觅。缺人才成为集体经济发展的最重要制约因素。

发展好新型农村集体经济的建议

第一，尊重农民意愿。在要不要和如何发展农村集体经济等关键问题上，必须尊重群众意愿，充分听取群众的意见。在集体经济发展道路、业态的选择上，在产权关系、治理架构、经营方式、收益分配等机制的建立上，要保障集体成员的知情权、参与权、监督权，听取群众的呼声，发挥群众的智慧。

第二，以市场经济的思维谋划集体经济的发展。农村集体经济组织是社会主义市场经济主体，发展集体经济必须遵循市场规律，适应社会主义市场经济的要求。新型农村集体经济要发展得好，从事农村集体经济活动的主体就必须有竞争力，能够在市场竞争中站得住脚，因此需要明确从事农村集体经济活动的主体的市场主体地位。必须实现政经分离，按照市场经济的要求，廓清政府支持与参与发展集体经济的边界，完善农村集体经济的治理机制，使农村集体经济组织作为市场主体独立自主地开展经营活动，培育市场竞争力，接受市场的考验。

第三，遵循实事求是、因地制宜的原则。要在承认目前农村集体经济发展客观状况的基础上谋划下一步发展的思路。发展集体经济需要满足一定的区位、资源和人才条件，现在发展起来、活下来的集体经济是经过实践检验和市场考验的、比较有活力有竞争力的，而“空壳村”、集体经济实力薄弱的村，则在很大程度上仍缺少发展集体经济的一些条件。要认识到它们缺少的一些条件不是在短期内就能人为补齐的。因此，在谋划新型集体经济的发展时，要考虑具体的发展条件，逐步推进，“有所为有所不为”，不将“村村点火”、消灭空壳村作为考核目标。

第四，政策取向上多“松绑”。要松绑限制农村集体经济发展的一系列政策，创造农村集体经济主体与其他主体一致的政策环境，免除其繁多的社会性事务和负担。在此基础上，村集体经济组织领办或参股的各类经济实体可按规定享受税收优惠政策、减征免征相关行政事业性收费，符合条件的集体经济组织可按规定享受小微企业减税退税降费等优惠政策等。在用地方面，要落实集体经济发展用地指标，集体经济组织可按规定享受各项用地优惠。

第五，畅通人才流动通道。发展集体经济，人才是关键。集体经济发展对人才有一定的要求，这些人才不仅要懂经营、会管理，还要有较强的公德心，愿意为村民服务，能得到村民的信任。比较现实的一个选择是鼓励乡贤群体回嵌村庄，为农村集体经济发展提供有情怀、有效益的资本、智力和网络支撑。要在政策上创造为本村外出经商、务工人员以及跳出农门的大学生、退伍军人等返乡发展集体经济的好环境，在申请加入党团组织、参与村务管理等方面提供通道。同时，积极探索外来人才加入机制，通过参与集体收益分红、享有集体成员权利等方式，吸引外来人才塌下心来长期融入本地集体经济的发展。

（作者张清勇为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院副教授，研究方向为农村经济、土地经济与政策，出版有《中国土地经济学的兴起：1925-1949年》《中国农村土地征收制度改革：回顾与展望》等著作。）