智库百人会 | 范军：数说基层、微观治理

编者按

4月18日，由中国（深圳）综合开发研究院支持、深圳市马洪经济研究发展基金会主办的“2022年度深圳街道治理‘金秤砣’观评榜发布会”在银湖CDI大厦举办。以下为马洪基金会首席研究员、深圳市先行示范区（社会组）专家范军现场发言内容，现整理以飨读者。

毛主席说“没有调查就没有发言权”。我们说，“没有比较就没有观评权”。通过比较才能观察和评价，单一的数据是没有价值的。没有同类项的比较，谁知道谁长得高？谁长得矮？我们只有在对比的过程中，才能知道长处、短处、特色在哪儿。

今年的项目把深圳的74个街道纳入进来，深汕合作区没有纳入进来，因为整体情况不太一致，我们聚焦在“街道”层面，并没有评价哪个街道工作做得好，或者做得不好，我们不发奖项，只是告诉大家真实74个街道的现状、情况如何，有一些常识性的问题需要回到研究的视野中间来。我们去年6月份和郭院长一起启动这个项目，整整接近10个月左右的时间，才把看起来很简单的事情做完。

我们在这个过程中的工作看似蛮简单，但是工作量还是不小，还有不完美的地方。评价主要的依据是2021年4月28，中共中央 国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》，这是中央最高的指示，响应十九大、二十大的精神，社会组织发挥智库的作用去解决这些问题。基层治理是国家治理的基石，只有把基石打牢、治理好，深圳先行示范区才有可能真正先行示范。我们是在力所能及的情况下去解决在基层和社区治理的过程中的问题。社区也是街道内设的一些部门，包含在街道中，未来希望通过这个体系逐步去完善。

第一年做的稍微粗浅一点，我们希望明后年有更多更新的做法。中央非常重视基层治理的工作，在国家治理体系能力中间，街道领导说，街道看起来只是初级单位，但是没有想到他们的事情那么忙、那么累，他们要承担的责任没有边界，谁都可以给他们发指令。但是如何做呢，对他们提出了很高的要求。

行政执行能力应对街道下放综合管理权、统筹权。街道有统筹权，但它往往没有办法去履行，不像规划、建设部门，它不能决定我要建什么。要通过别人给它，它才能选择配合。未来深圳在基层治理改革过程中还有很多路要走，必须去做更多的事情，包括重大的执法权。400多项综合执法权也开始给到街道。但如何去做？

说到常住人口的覆盖，搞建设说来了就是深圳人，搞福利就看户籍、非户籍，这种差别的待遇应该如何去弥补，把服务做到位？还有为群众服务的能力，政府服务、公共服务的能力，包括市容、物业管理、流动人口、业委会的成立都和街道有非常密切的关系。

以前觉得好像我们和街道没有关系，现在发现每个人都和街道有很密切的关系，包括社会组织的培育、引导，也是街道主要的工作，做得好不好也要靠街道。

议事协商能力，就是通过基层的协商民主、居委会、居民听证方法去解决这些事项，还有应急管理能力、风险防范、应急物资。今天没办法一一对这些事项做评价。在明年也会一项一项搞，还有平安建设能力，矛盾化解，减少法院的压力，进行源头治理。现在慢慢开始在升级去做这些矛盾解决、心理服务。

中央对街道的要求越来越高，我们74个街道真正能够满足或者能够响应中央的号召做到这些吗？还远远不够，同时对社区的书记提出了很多的要求。他们说我们很难做到，真的很难，包括党建统筹、社会参与、居民自治、群众动员、社区服务、法治建设、德治倡导、公益慈善、智慧数字、组织保障等等，形成辐射联动。为了老百姓在社区街道生活的更加幸福，对社区的书记们提出了非常复杂、严苛、很高的要求标准。我们需要保障他们的人员、编制、经费，但是部分街道和社区又非常不均衡。

中央对街道和社区高期待、高要求，我们不能认为自己做的还不错。以前一招鲜，觉得只要一点做的好就很牛，都是拿一个招牌菜打天下，但是现在需要把所有的菜都做好，街道面临压力挑战就非常大。马洪基金会作为一个民间的社会组织，虽然没有那么多的财力、通道去做评价，但我们建立了一个评价的模型。

第一，“信息易获取”，不用走关系、花很多时间就可以获得。

第二，“效度可信任”，没有抽样公司做满意度调查，没有主观性，都是客观的数据。

第三，“操作很简便”，同样都是街道办所承担的职责大同小异，数据也要能够比较，同类项大家一样的可以去比较，建立这个模型的过程中也花了很多时间。一开始的目标是建立一个基础的信息框架，基础数据库，目前也达到了这个条件。

第四，“可观察的指标体系”，未来也会扩充进去，做出清晰的指引来。第一年的工作基本上是从0到1，我们面对街道办事处这样一个治理单位，还没达到评价的程度，现在只能是观察、评议。

这项工作的重点在于能否拿到政府的预算，预算很重要，我们最后落脚点是财政的决算，街道的财政预算花在哪儿，谁来花、花多少、花的绩效如何？这就是所有问题的关键。不要听口号、宣传，哪儿投钱多，哪件事情就最重要。《预算法》是很重要的依据。它要求所有的政府预算必须公开，所以我们借助预算的结果，这是合理合法的。其实我们现在很担心，会不会评价几年之后不公布了？政府公开取消这一条？我们有时候想，做了很多会不会对改革是一种伤害？希望不要发生这样的情况。

我们的数据完全是可靠的，都是法定的，比如说人口数据来自七普公报，总人口数量、0到15岁、老年人口等等，各个情况的数据都是很清晰很真实。调研这部分数据也花了很多心思，有的公开不完全，有的不愿意告诉你。我们花了两个月的时间，按照街道板块列的数据才有用，包括年度的决算。最早是从预算报告入手，但是发现它没有规则，因为预算其实是草案，都是想什么写什么。只有决算报告才是全国统一的一级目标、二级目标、三级科目，最后用了决算报告的数据。为了等74个街道的决算报告，时间拖的比较长，但这些都是必须公开的。还有年度总结及环保部门、城管部门对我们街道的评价，可以做一些参照的数据。

我们用的这些内容的信息都是有来源的，没有一个自己编造或者计算出来的数据，都是真实的记录，然后做一些比较。比较多了就会出现很多的子表格，每个排序就是一张表。我们列出来，大家看会有一个直观的效果，包括成立的时间，历史长的街道和新的街道有什么样的区别；包括区划面积、人口密度、工作站管辖的面积；男女比例，从老年人口数据也能看出深圳养老的问题真的夸大化，其实没有那么复杂，进入老龄化的街道也就是3个，大部分都非常年轻的。

我们通过数据可以比较出来，不能只是看个案，还有一个重要的是“行政编制”，街道行政编制、事业编等等，真正满编制的也就是2个街道。有的街道只有40%实有数，但占着这个位置去干别的事情。还有地均多少平方公里要花多少的治理成本，包括人员福利、公用支出、项目支出费用。还有一般公共支出、社会保障、采购、城管、城市社区支出，包括卫生健康、工作站的费用、机关运行经费、三公经费。有的街道有100部公车，有的街道5部公车。还有用车购置和维护费用、信息公开各种各样的支出。行政处罚的件数、诉讼、矛盾调解成功率，每个表街道都有一个排序。

从这个过程中看，我们希望未来这个观评榜是开放式的，大家一起投入深圳的基层治理，能够给它提供一系列效能的支持，可以去改变一些方法，通过这些方法能够看到一些内容的成果转化。另外可以为政府各个街道去提供一些咨询，然后如何更好的按照党中央的要求提升能力建设体系、提高效能，我们马洪基金会也愿意去做顾问的服务，这是社会组织应该承担的。我们去帮助政府、基层去做这样的评价，这是未来发展的方向。

数据非常多，我简单拿3个有代表性的数据分享一下。74个街道辖区面积、人口规模差异巨大，治理难度很大。比如从面积上看，最大和最小差57倍，人口最多和最少的差49倍，密度上看差391倍。有的说地方大了人少，管理难度很低。这是不一定的，还有一些别的问题，例如森林防火、治安、清扫，都需要很多人。可以说人多反而好，房子建满了，路也窄，管理难度反而下降。因为大部分人不需要我们服务，他们自己做生意、自己创业、自己管自己。很多的地方问题比较多，看到区划面积最大、最小的，人口多、少的，之后是密度。我们的密度应该是世界之“最”，一平方公里有那么多人在这儿居住。到某个社区也是，某一个社区一平方公里十几万人，真的是世界之“最”。

下一步我们具体细化，社区的人口数也是动态、流动性的数据。看到这样一些变化可以发现，未来的治理难度是属地的责任加上人口密度，服务群体的数量会带来一定的变化。

关于编制的问题，谁来干活？这个基层那么重要，总要有一帮精兵强将来做这件事情。新的编制、事业编，配置不均衡，有的行政编制很多，300多个，有的只有几十个。它和面积没有关系，编制少的面积还比较大。这个编制有可能是历史原因形成的，原来有那么多人，现在还是这么多人。把编制冻结不增加，其实也不合理。事业编制有的多，有的少，每个街道都有上千人在服务，福田可能没有那么多。这些人从哪儿来？大部分是政府购买服务。福田区公布了劳务派遣，最多500个。有些街道没有公布，我们也没法做比较，但是它隐含在政府购买服务中间。很多购买服务变成了合同，但我们看不见，所以都很难做比较。

对于这部分人，我们可以想象到真正大部分活都是临时工在干。我们要长治久安，需要的是稳定的基层治理队伍，这才是根本的问题。我们街道很多行政事业编制人员经常被抽调到上级部门去干活，占着编制不在街道干活。其实应该是反向的，这就出现了很大的问题。

支出的部分，2021年的决算报告总支出差别也很大，最高的28亿，最小的1.46亿。每个支出平均下来，人均管辖的总支出乘以七普人口，花费这些钱的成本就出来了。我们经常讲地均、税收，深圳比新加坡差一点点。我们是高产地，讲税收贡献率。现在看看管理成本一平方公里要花多少成本？还有很多投融资，会发现很多数据深挖下去做进一步的比较，还是可以为治理工作有一些很好的建议。

因此，在促进深圳街道（社区）基层治理体系与能力现代化方面，我们主要建议有3点：

第一，深圳市街道办事处工作规则是1993年出的，后来就没有改过。上海改了4次，每3年修改一次，最近又有新的街道办工作条例。全国有30多个和我们差不多的省会城市都有街道办工作条例，责任权利、职责都很明确的规定。深圳街道那么重要，原来还说要撤掉，不可能，没办法弄。还是要呼吁人大代表立法，尽快修订出台新的街道办事处的条例。原来的还是生效的，这部分是职责法定化，现在每个区域的街道职责不一样，有的最高25条，有的最少十几条，都很含糊。

第二，职责法定之后费随事转，一个街道根据实际的发展情况需要多少人多少钱？现在街道支出取决于各个区里财政的水平，区里有钱街道就花钱多。我们看龙岗是最舍得在街道花钱的，占总预算30%以上，很多只占百分之几。是否可以以各个街道实际的治理需求配备人力和财力预算，把各个部门在街道花的钱也算在街道里？

第三，“双向评价”应该是两个方面，街道和社区只有被评价的权利，很多该区政府做的事情都派发到街道，它们不但不给钱，不给资源，还要评价你，这是很尴尬一点。我们建议反向评价，我们社区街道代表、属地辖区所有老百姓，他们满意不满意，他们安全不安全，他们幸福不幸福，可以由街道社区代理老百姓向上评价。职能部门对我们服务做的够不够，教育、文体、卫生、健康各种服务好不好，这样的评价就可以有一个比较好的方向。包括公共事业、煤气水电费的评价机制，构建一种群众的满意度作为街道绩效能力评价。

不是矛盾越多就治理不好，所有的矛盾产生都和社区没有一分钱的关系，只是在这个属地而已，就是机制的问题。街道的社工也很辛苦，没有劳动法的保障，没有很多的福利。重要的事情我们要共同去努力，为深圳的治理现代化，把我们74块基石打牢打好做扎实，我们的基石就会越来越稳。

我今天利用这个时间简单做个介绍，希望后续所有的街道、组织和马洪基金会一起共同去推动基层治理现代化。