财政革命：英国人向荷兰学了什么？

在西方走向现代国家的进程中，固然有和平的自然演进、“静悄悄地积累”的一面，但也不乏在某些时候发生剧烈的变化甚至是暴力的革命。对于国家转型而言，偏废任何一方都不全面。如果没有革命，只依靠在原有制度框架中展开一点一滴的积累，可能永远也实现不了国家转型。

在财政领域内，也有革命的发生，就是说，在历史长河中，有某个时间段突然出现众多重大的财政制度创新，不但改变了一向以来的财政收支行为，而且对于国家制度建设乃至制度类型转向产生了深刻影响。对于西方世界的现代化来说，有两场财政革命的发生至关重要：一场是荷兰财政革命（时间上大致为1581-1795，即从尼德兰地区民众建立联省共和国开始到法兰西第一共和国占领荷兰为止），另一场是英国财政革命（时间上大致为1660-1799）。

相对而言，在国家发展进程上，荷兰是英国的先行者，它的商业发展更早更发达，在新建的共和国中创新制度的可能性也更大，所以率先出现财政革命，并进而实现了税收国家的突破。通过向荷兰学习，凭借着更大的国家规模与改革后形成的更优良的制度，财政革命后的英国最终实现的税收国家建设成就更大，并进一步地成为西方乃至全世界学习和模仿的对象。

荷兰财政革命

荷兰共和国在存续期间（1581-1795），经济繁荣、文化发达，各方面都取得了巨大的发展,尤其是航运业务与贸易能力独冠全球，17世纪也因此常被历史学家称为“荷兰人的世纪”。

这一时期的荷兰，之所以能取得如此的成就，离不开它在有效的国家财政、健康的税收基础、发达的公债市场等方面取得的巨大成就，这些成就被后人称为“财政革命”，它让荷兰汲取了充足的财力资源，进而吸引到整个欧洲的资金，以应对外来军事威胁、发展国内的基础设施、拓展国际贸易市场。

虽然在1581年荷兰共和国已正式成立，但对于一个从未有过国家经验的荷兰来说，怎样才能真正做到合省成国，以便有能力应对自己刚刚脱离的、充满敌意的西班牙帝国，并与周边众多强国竞争，赢得自己的生存机遇呢？

在当时，首要的应对办法是建立可行的国家财政，以集中经济资源应付外敌并赢得民众的认同。这里说的国家财政，一是指在制度上建立起区分于地方政府（或各贵族领地）的中央财政，二是指在制度上建立起公共财政，以区分于欧洲各国充满私人特征的王室财政。

新建的荷兰共和国与欧洲其他国家不同，没有一个公认的君主。当时的政治理论认为，共和国只能存在于领土狭小的城邦，而领土面积一旦超过城邦的范围，就应该建立君主制来实现资源的集中和权力的有效行使。可对于合诸省为一个共和国的荷兰而言，如何才能集中资源以供自己生存？或者说如何才能建立起有效的中央财政制度？

当时的处理办法是，建立以国家议会为核心的中央国家机关，并以此为基础建立中央财政制度。在中央层次上，一切重要决定都由国家议会作出，后者由各省派出的代表组成。在中央政府层级上的高级官员，主要有大议长和执政；以此二者作为机构依托，中央财政实行的是议会主导、各省集资的制度。在荷兰共和国存续期间，其他国家几乎都实行君主制，王室财政与国家财政不分，财政运行中充满私人性。与此相比，共和国此时建立起国家财政，具有较高程度的公共性。这主要体现在制度上，纳税人能够通过代议机构直接影响国家政策。这样的制度还有助于塑造国家共同体意识，并能运用财政支出手段来保护商业利益，推动经济发展。

荷兰共和国之所以能够赢得生存竞争，在相当程度上是因为比较成功地构建了国家财政制度；而国家财政制度的成功，又因为它依托于有效的税收制度获得稳健的资金来源。

在17世纪，欧洲封建国家普遍的税收方式是传统直接税，即通过等级会议“一事一议”地商定、由各等级根据自己财产（主要是土地）的不同，向国王缴纳临时性甚至一次性的直接税。荷兰共和国对新税收制度进行了积极探索，率先开征了遍及所有人的消费税。依托于当时欧洲最为发达的商品经济活动征收消费税，让荷兰获得了较为充足的资金，支撑起国家的运行与对外的竞争。

在荷兰共和国的税制结构中，以消费税为主、关税与印花税为辅的间接税占据了绝对的主体地位，提供了2/3以上的税收收入。相对于传统土地税，间接税跟荷兰各省的经济发展状况密切相关，由于征收手续比较简便又隐蔽于商品交换活动中，它受到的抵制比较小。作为商人共和国的荷兰，依托于频繁的商业活动普遍征收消费税，让商人与国家形成较为紧密的命运共同体，拥有共容的利益：国家用税收保护商人利益，努力扩大经济规模；商人向国家缴纳税收，支持国家的发展。相对而言，在整个17世纪，荷兰共和国直接税的征收总是受到广泛的抵制。不过随着时代的发展，更具有平等性的直接税占税收收入的比重也有所提升。

荷兰共和国的生存，还依赖于有效、发达的公债市场。而它之所以能构建出这样的市场，主要得益于由民众选举产生、受到民众信任的议会制度，以及丰富的流动资金。以此为基础，荷兰共和国以当时全欧洲最低的利率，发行了大量的公债，这为应对战争危机及促进国家发展，提供了充足的资金支持。

其中特别值得注意的是，荷兰共和国的公债制度采用的是一种高度私人化的金融手段，即由分散在众多城市里的财务总管负责债券的发行、还本付息等管理工作，他们与私人银行内从业者在行动上表现无二（手持不同种类的政府债券面向市场销售，尝试着以价格等方面的优势来吸引私人投资者）。对其他由君主控制的国家而言，用公债形式筹集财政资金的成本往往很高，尤其是在战争时期，它曾让多个欧洲国王破产。但是，荷兰因为拥有坚实稳定的金融市场、平稳的税收筹资、由议会负责偿还的制度，所以公债信用比较高，利率也比较低。

那么，荷兰共和国是如何让自己的公债更加可信的呢？一方面，是因为共和国创造了消费税这样比较普遍、比较稳定的税种；另一方面，是因为共和国政府的实体就在它所服务的公众附近，人们甚至可以在街道上碰到政府官员，政府的政策与财政行为也深受民众的影响，这让投资人比较放心。

英国财政革命

英国在王政复辟（1660年）之后也发生了财政革命，并在19世纪来临之前基本完成了这场革命。财政革命的内容主要有：税收的常规化与税收机构的官僚化，中央银行的创建与公债的正规化，预算制度的成长等，这些革命性变化共同促进了英国现代国家的成长。

自1066年诺曼征服后，像其他封建国家一样，英国的财政收入主要来源于君主家庭拥有的土地收入，即“国王自营其生”。到13-14世纪，社会上出现了对公共职能的需要（最为重要的是从事战争），于是由国王按照封建传统召集各等级开会，由众人商量来分担费用。这是英国税收国家兴起的开始，此时的税收大致上仍属于助税性质，基本上都是为了军事目的而实行的临时征收，每一种税都需要由议会特别批准，并规定征收的截止时间。

到了1660年之后的财政革命期间，英国出现了税收常规化和税务机构官僚化的现象。

所谓税收的常规化，指的是稳定的间接税与直接税的出现。王政复辟后召开的议会，虽然心怀厌恶，但仍将内战期间从荷兰引进的消费税定为王室的永久收入（终国王一生使用）。于是，一种原先临时性的税收，取得了常规的地位，英国税收常规化进程开始，也标志了英国财政革命的开始。

到1790年代，来自国王自有土地的收入已几乎消失殆尽，消费税、关税占到税收收入的80%以上。在英国早期，传统直接税由参加会议的等级代表分别收集，并交给国王使用。随着征税的频繁化，就有必要由王室出面来征税。但在行政机构缺乏情况下，英王将议会同意的税收（关税、消费税、烟囱税），以竞标形式发包给一些财团（由商人、啤酒商、银行家和富裕的乡绅组成）来征收。

但是，税收征管的官僚化（用常任的、专业的机构和雇员来征税），是税收常规化的必然发展。在财政革命中，税收征管的官僚化与国家机构建设，几乎是同一件事情。以1797年为例，英国政府共设大小75个机构，雇用文官16267人，其中征收关税和消费税的官吏（分别为6004人和6580人）占文官总数的77%。

公债一开始是在政府收不抵支时作为救急工具而出现的，像前面说到的荷兰共和国就是。但在现代，公债也常被当作发挥配比作用的工具，即将资本性支出（如受益期在未来若干年的基础设施建设）的成本，分摊到受益的各期，以均匀负担水平，并为社会未来发展奠定长期的资本基础。英国公债的发展，就反映了这一功能的变化，而英格兰银行的创建在其中发挥了至关重要的作用。英格兰银行，最初是为了政府能以较低的利率借款而不经意地产生的，但在创立之后却成为政府的重要财政机构和金融工具，后来更是成为全世界中央银行之范本。在18世纪的英国，它不仅是一个比较可靠的公债资金来源，而且成为政府财政管理的得力助手，为政府的公债管理提供特别的服务。总体而言，英格兰银行和公债，以及伴随公债而产生的一些机制，如登记、转让和支付（利息、股息）等，让政府获得充足有弹性的资源去应对突发的危机。

英国现代预算制度，确立于财政革命期间，起源于封建制度下议会与国王就征税权的控制所进行的长期斗争。早期标志性事件是1215年英王约翰与贵族们所签订的《大宪章》。该文件以文字形式，重申了一项封建传统，即未经众人同意，国王不得征税。不过，在大宪章签订之初，限制国王的征税权还缺乏必要的手段；而处于形成期的议会，往往会轻易地同意国王征税的要求。随着国王岁入中税收的比例逐渐提高，议会控制国王征税权的要求越来越强。在1660年开始的财政革命中，内战期间的教训让议会时刻警惕不放松对征税权的控制，此时的君主也相对容易妥协，因此一种由议会控制政府财政权的预算制度得以发展。

其中，国王是否需要依靠税收来解决自己的财政问题，是议会与国王相互之间控制与反控制、政府预算制度能否取得重要进展的关键。在查理二世时期，议会对财政权的控制基本成型。不仅国王征税和借款要征得议会的同意，而且他对钱款的使用也由议会规定用途，这就直接限制和约束了君主的行为，并将其制度化。从1760年起，英国逐渐形成了政府行政部门每年向议会提交年度预算草案、获得议会批准后才能执行的现代预算制度。到18世纪末，英国终于建成了由议会控制的现代预算制度。

财政革命与国家成长

相对于当时欧洲普遍的封建财政来说，荷兰共和国事实上是现代财政制度的先行者，其制度建设具有革命意义。由于在共和国制度下封建力量比较薄弱，荷兰能够相对宽松地探索由传统的封建财政向现代财政的转型，试验了诸多新型财政制度，并进而成功地促进了国家转型。荷兰共和国的这场财政革命所具有的成功经验与失败教训，为后来的英国财政革命奠定了基础，而英国财政革命又为全世界的现代财政制度乃至现代国家制度建设树立了标杆。

对于荷兰国家成长来说，它的财政革命意义至少表现在以下几个方面。

首先，这场革命显示出荷兰共和国在国家建构方面取得了民众相当程度上的信任，而现代国家正是建立在民众信任的基础上。荷兰通过财政制度建设，表明权力有限的中央政府无法随意干预现有的经济秩序，市民自己或者通过代表对政府政策就拥有了直接的影响力，使政府不可随意违约。

其次，这场革命显示出荷兰共和国国家的公共性。现代国家的本质特征在于公共性，荷兰共和国时期财政领域的种种变革，实质上是国家公共化的过程，表现在为了战争及社会公众安全的需要，共和国通过向大众私人财产征收消费税及其他税收，并以税收为基础举借公债来供应资金；而荷兰共和国的公债券在民众中被广泛地持有，国家支付的利率在当时的欧洲也是最低的；荷兰共和国的财政收入也始终被限制在公共用途之内，并受到代表市民利益的议会的严格监管。

最后，这场革命也显示出财政的创新性与金融的艺术性。国家治理需要创新，需要有艺术性。在荷兰共和国时期，财政收入及其管理的各种手段都得到积极实验，比如间接税的数额快速扩大并成为国家的主体税种，高度发达的公债通过金融市场来发行和管理，对后世财政手段及国家治理艺术启发很大。

就英国的这一财政革命，可以从以下几个方面来理解它与国家成长的关系。

第一，来源于大众财产与收入的现代税收的发展，体现出英国国家制度成长在现代社会基础方面的重要特征。特别是在财政革命中创造出来的稳定的、永久的税收（消费税、关税、土地税和所得税等），是具有平等、普遍、直接、规范特征的现代税收，标志着英国国家已具有平等、普遍、直接、规范地统治社会的能力。

第二，财政活动中公共性的成长，是英国国家权力公共化的重要表现和动力。在英国财政领域，财政收入来源的大众化、财政支出目的的公益化、财政管理过程的公开化，都是国家走向现代的标志性特征。

第三，由征税要求推动的机构官僚化，是推动英国国家获得现代组织特征的重要力量和重要体现。

第四，对征税权的控制，始终是推动英国国家成长的重要动力。

由此可见，英国现代国家制度的形成，并非出于某种民主理想或国王主动恩赐权力于人民的结果，而是在议会努力控制政府征税权的过程中发展出来的。

英国人向荷兰的学习

在现代国家制度与现代财政制度建设方面，17世纪的英国一直在学习荷兰。荷兰共和国在财政领域内发生的革命性变化，对英国财政制度的发展也起到了示范作用；在此基础上英国财政领域中发生的革命，又成为欧洲乃至全世界制度现代化的榜样。英国财政革命的以下内容，都与荷兰有关系，是向荷兰学习的结果。

首先是税收的常规化。英国在把过去的临时性、辅助性税收加以正规化和常规化的过程中，特别地从荷兰引进了英国以前几乎不存在的消费税，并按事先规定的标准普遍地加以征收。在18世纪乃至19世纪，国内消费税成为英国的主体税收，并影响到其他国家。

其次是大力发展公债制度。英国学习荷兰的经验，通过提升政府信用来降低利率，进而从市场举借大量公债资金，并创造性地建立起英格兰银行以便实施集中化管理。有这样的基础，英国获得了充足的、有弹性的财政资源去应对18-19世纪的各种危机。优越的公共信用，是英国不断击败法国和西班牙并成为19世纪日不落帝国的主要原因之一。

最后，议会主导的财政管理制度发展。17世纪，英国人的财政管理以及与此相应的国家制度建设，参照的对象很大程度上就是荷兰共和国。1688年光荣革命之后，英国在财政管理制度方面的变革，“直接借鉴了荷兰有产者议会在16世纪的实践”。当然，英国政府信用的提升和财政管理制度的正规化，既有荷兰国家议会运作的经验作为参考，也有自身在中世纪就征税权问题议会与国王长期斗争的经验。英国最终确立了议会对预算管理权的控制，这是英国包括财政制度在内的国家制度成熟的标志。

在财政制度建设方面，荷兰共和国也有不足或者说失败的教训。在1698至1715年期间，荷兰的贸易量达到顶峰，商船队的规模为英国的两倍、法国的九倍。但从1715年以后，荷兰在全球贸易中所占的份额不断下降，经济总量也日益落后于英国和法国。

落后的原因，一方面，固然是因为荷兰的自然资源、人口、环境等因素先天不足；另一方面，是因为它在财政制度改革方面未能做到与时俱进，它所具有的制度先发优势，在英国和其他国家的模仿下逐渐消失并最终被超越。后者主要体现为在荷兰共和国时期，具有平等性特征的直接税改革过于缓慢，以至于加剧了社会的矛盾和冲突，代议机构的代表性不足（议会并非由广泛选举产生，社会中的冲突不能反映在议会中并经由议会协商而缓和，也不能带来必要的社会改革动力），中央政府层次上财政集中度不足（中央政府在财政上过于依赖省、市级政府以及私人）等。在这几个方面，英国吸取了荷兰财政革命不彻底的教训，在制度建设方面取得了更大的成就。

（作者刘守刚为上海财经大学教授，经济学博士、法学博士，研究方向为中国财政史、西方财政思想史。著有《何以帝国：从财政视角再看中华史》《国家的财政面相》《打开现代：国家转型的财政政治》《财政中国三千年》等，主编“财政政治学译丛”“财政政治学文丛”“财政政治学视界论丛”等三套丛书，并在得到App上开设音频课程“中华帝国财政30讲”。）