王颖：精简高效的排污许可证后监管体系亟待建立

【中国绿发会讯】编者按：生态环境部就《排污许可管理办法》（修订征求意见稿）（简称《征求意见稿》）公开征求意见，中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会对此高度重视，诚邀相关领域专家学者与社会专业人士就《征求意见稿》提出意见与建议，共同推进排污许可制的全面实行。

现将王颖律师的建议分享如下：

关键字：排污许可；“一证式”管理；排污许可管理办法；执行报告

《排污许可管理办法》（修订征求意见稿）及其修订说明已于2023年3月27日在生态环境部官网公示，征求意见截止时间为4月24日。作为长期关注并亲身参与排污许可制改革的法律专业人士，笔者认为，本次修订《排污许可管理办法》确有必要，该征求意见稿也基本符合当前重点工作需求。首先，在笔者看来，总结前段排污许可证质量核查工作经验而形成的第四十五条，是本次修订的最大亮点。由于排污单位数量庞大，发证时间相对仓促，排污许可证所记载的排污单位管理类别、基本情况、排污口信息、污染物排放许可限值等内容，常有错误。通过定期复核保证排污许可证记载内容完整、准确、规范，无疑是必要的。其次，第四十二至四十四条中对于清单式检查、监测检查、执行报告检查的具体规定，也是对各地当前证后监管工作成功经验的总结，较之前的规定更为明确、更具可操作性。再次，强调“非现场”监管方式的重要性，要求推动“差异化”执法监管，明确将排污单位的“环境风险”作为确定监管频次和力度的标准之一，这些执法方式方面的规定，都是第四十一条值得肯定的地方。最后，对“综合许可”的扩充（第四条），以及对“数据应用”的规定（第四十六条）都体现了本次修订的与时俱进。

然而仔细阅读征求意见稿的第五章“监督检查”，不难发现，第四十条至第四十五条规定中的错误、漏洞、语焉不详之处甚多。首先，第四十条将“排污许可日常管理、环境监测、执法监测联动机制”作为监督检查排污许可证执行情况的“监管机制”，是错误的。因为生态环境主管机关内部的排污许可审批、环境监测、环境执法三部门的“三监联动”无法解决主管机关内部权责不清而造成的企事业单位疲于应对的局面，它只能算机关内部的工作流程。如果通过“三监联动”这个工作流程无法产生明确、确定的行政决定，那么作为行政相对人的排污单位仍然处于风险中。正因如此，从行政相对人的角度，他并不关心机关内部流程，而不被行政相对人所关心的“三监联动”，也就不能定位为某个职权部门的“监管机制”，因为监管机制用于解决管理方与被管理方的权力平衡问题，必定被双方所高度关注。其次，第四十二条至第四十四条规定的清单式执法检查、监测检查、执行报告检查，目标一致，都是检查排污行为是否合规，因此尽管这三条措辞不同，但在实际内容上又多有重叠。这不禁引人发问：这三种检查什么关系？三种检查的频次如何确定？如果这三种检查分别由以上“三监”分别进行，那么如果三种检查结果不一致，应怎么处理？这些问题，该征求意见稿都没有解决。最后，第四十一条一方面规定按照“双随机、一公开”的要求开展执法检查，也就是随机抽取检查对象和检查人员，一方面又要推动差异化执法监管，并将排污单位环境风险作为确定检查频次和执法力度的标准之一。排污单位的环境风险往往取决于其选址、规模、原辅料、产品、生产工艺、管理水平等因素，因而是综合考察多方面因素后得出的确定结论。以环境风险确定检查频次和力度，意味着需要把监管部门所考察的环境风险因素公开，检查频次和力度的确定过程也公开。这些信息和过程公开后，考虑到环境专业行政资源一向紧张，特别是对于环境风险大的检查对象来说，对于检查结果是否公正起到决定性作用的，是检查人员的能力，而非检查人员的随机产生过程。因此可以认为，环境风险标准使得“双随机”原则毫无必要，到底怎么确定检查频次和力度，征求意见稿没说清楚。

造成这些错误、漏洞、语焉不详之处的原因，笔者认为，在于此次修订的整体思路，是保证实现《关于加强排污许可执法监管的指导意见》中规定的至2023年年底和至2025年年底的两个阶段性任务，即“到2023年年底，重点行业实施排污许可清单式执法检查，排污许可日常管理、环境监测、执法监管有效联动”，以及“到2025年年底，排污许可清单式执法检查全覆盖，排污许可执法监管系统化、科学化、法治化、精细化、信息化水平显著提升”。不可回避的是，这两个阶段性任务，距离实现国务院《控制污染物排放许可制实施方案》所规定的排污许可制改革的指导思想，即“统筹推进（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）‘五位一体'的总体布局和协调推进（全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党）‘四个全面’的战略布局”，和其基本原则，即“精简高效、公平公正、权责清晰、公开透明”，相去甚远。如果认为完成了这两个阶段性任务，就“基本形成”或“全面建立”了“以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系”，像《关于加强排污许可执法监管的指导意见》自己所认为的那样，那就仍然无法解决排污许可制定位不清、企事业单位主体责任不落实、主管部门监管不到位的问题，排污许可制改革的初衷就无法实现。

为此，笔者建议，生态环境主管机关从更为全局的角度思考工作方向，把握行业特性，基于地方社会经济发展水平、行政资源配置情况和社会管理能力等因素，借助立法、行政、司法及社会力量，在保证实现《关于加强排污许可执法监管的指导意见》中规定的至2025年的阶段性任务后，持续完善证后监管体系。根据国务院《控制污染物排放许可制实施方案》所规定的排污许可制改革的指导思想和基本原则，笔者认为，与排污单位“自证守法”义务及超标报告制度相称的，执法监管的核心内容应该是排污许可证年度执行报告的真实性。而以年度执行报告的真实性核查为抓手，也就必然解决了监管权力分散的问题。因此，符合排污许可制改革初衷的证后监管体系，应该是围绕年度执行报告真实性检查工作而建立的、监管权力集中统一、监管程序和内容确定、合规判定方法细致明确的一系列规定。加速这样一系列规定的出台和落地，是时代所赋予的使命。

整理/王敏娜 审/Yang 编/angel

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