税收谈判：现代代议制机构是怎么形成的？

2023年1月4日开始，美国众议院经过4天多共计15轮的投票，才最终以微弱的优势将共和党领袖凯文·麦卡锡选为议长。

本次选举过程，也因此成为164年来美国最“难产”的议长选举。美国的众议院和议长为什么重要，以至于吸引全世界的目光关注此次选举？熟悉美国政治的人会告诉你，这是因为众议院管“钱袋子”，在美国政府的税收与开支决定中起主导性的作用。

事实上，在西方历史上，正是因为议会代表选民掌管了政府的钱袋子，可以对政府如何征税、如何开支表示同不同意，议会才逐渐变得重要起来。进一步地，由于议会的存在和成功地制约了政府，掌握暴力机器的君主才被慢慢驯化为民主政府中的执政官。

美国政治学者罗伯特·达尔（1915-2014）曾经这样总结西方现代国家制度的形成：“统治者需要取得被统治者的同意这一理念，一开始是作为一个征税问题的主张而提出的，这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题的主张”。在这里，他把统治者需要被统治者的同意视为现代政治的关键，并且肯定它跟西方现代国家诞生过程中的征税主张有关。

现代税收的根本原则是“经同意而纳税”，这种与征税相关的“同意”是怎么产生的？应该说，它跟中世纪西方的税收谈判过程有关，也正是在税收谈判过程中才逐步形成了现代国家的主权行使者——代议制机构，西方国家也因此实现了向现代国家的转型。

代议制机构的渊源

在公元5世纪前后，西罗马帝国逐渐衰亡之际，原来居于北方的日耳曼部落，开始侵入帝国的领土范围内，建立起许多日耳曼王国。征服西罗马帝国的日耳曼部落，一开始并没有多少公共权力的观念，也不知道如何创建必要的政治组织与机构，权力集中度很低，行使权力的组织也较为原始。西欧地区在尝试创建统一帝国（法兰克帝国）失败后，经过多年的战争和混乱，于公元10世纪前后，产生了一种较为稳定的封建制度，一种结合了原罗马帝国的私人财产权观念和原先日耳曼的人身依附关系的制度。

在封建制度下，日耳曼君主把土地以及土地上的人口分给自己的部下和侍从，或者将特定名号赐予已实际占据土地的武士首领，从而创造出一批大领主；大领主再把土地分给自己的下级，形成小领主；小领主可能再分封下去，直至最低一等的普通骑士。就国家类型来说，此时的西欧是以土地为支撑点的帝国，“国家的军事制度与行政制度建立在土地所有的基础上”。

由于封建社会的特点，在9-12世纪的西欧，权力和资源都分散在各级领主手中。当战争威胁迫在眉睫之际，或者为了赢得战争的胜利，君主就有必要采取某种形式，将分散在各领主与各团体手中的权力和资源加以集中，他们采用的形式就是召开等级会议。

本来在日耳曼国家形成之前，部落中就有遇到大事召集全体武士集会商议的习惯，商议时运用呼声或敲击武器的做法来表达是否同意。在日耳曼部落占领西罗马帝国领土，并逐渐建立起各自的王国后，也有一些地方在特定时候，仍保留了这种贵族或自由民集会的传统。

以英国为例，在1066年诺曼底公爵威廉入侵之前，英国就有所谓的“贤人会议”，由国王特别召集一些高级贵族来商议国事，地点并非一定，言论也不必有效果。另外还有所谓的评议会，主要召集中小贵族或地主参加，就有关生民利害的事务进行讨论。后世学者普遍认为，这样的“前议会”的存在，是西方出现代议制机构的重要路径依赖条件。在世界其他地区，这样的“前议会”在传统国家并不多见，能发展出代议制机构的更加少见。

于是自12世纪开始，西欧国家的国王纷纷利用原有的集会议事传统，突破封建制度下非传递性的结构特征(即国王的附庸的附庸，不是国王的附庸)，召开所有等级共同参加的等级会议。一开始，等级会议的主要功能是商议战争行动，并决定给国王缴纳以帮助国王为名的助税（或称协助金）的形式和数量，在国王征税人员缺乏或不足的情况下还要协助国王征税。后来，等级会议也被用于商讨国事、为国王提供咨询意见，或者成为向国王请求某种法律或权利的讲坛，并进而成为国王团结全国、创造国家意识及实施统治的工具，成为统治者在特定地区或整个领土范围内获取统治合法性的方式。

与原先众领主林立的局面相比，等级会议的召开创造了一种“全国”的国家意识，为近代民族国家的产生奠定了基础，此一阶段的国家也因此被称为“等级君主制国家”。不过，等级会议的出席者，代表的往往是许多不同的团体(地方的贵族会议、城市会议、宗教团体、团体协会等)而非个人，至少在一开始出席者本人也是权力的拥有者，有自己的权力工具(官员、法庭、财政，甚至自己的军队)。等级会议本身具有特殊性和临时性，并不是一种制度、政治组织或者政府的常设机构。

在历史上，西欧等级会议的过渡意义就在于，以此为起点，慢慢地发展出后世的议会民主制，并进而成为现代国家的标志性主权组织形式。严格地说，在欧洲国家中等级会议常见，但从等级会议顺利地发展为议会民主制也不多见，而英国则是少数成功者中的典范。

德国学者奥托·欣茨（1861-1940）对此提出来的解释是，这取决于等级会议是以身份团体（由血缘继承的贵族代表组成）为基础还是以领土为基础（在一定领土范围划分选区选出代表）。在他看来，若以身份团体为基础，只要与会者的特权与身份可以获得保障，他们就愿意放弃集体立法的权利，或者甚至放弃集体征税的权利；若以领土为基础，这样的议会就会鼓励在全体会议层次上的合作，在结构力量上也更强大，更有能力抵制野心勃勃的统治者的招安和诱惑，也会因为被视为地方利益保护者而受到一定的约束。英国以领土为基础的下议院的诞生，因此就具有关键性的作用。

美国学者埃特曼在此基础上补充说，只有匈牙利、波兰、瑞典和英国等少数国家发展出了较为有效的议会结构。但由于在匈牙利、波兰这样的国家，统治集团的成员资格是通过血缘世袭的，国家的力量因此受到了削弱，不能成功地发展出后世的议会民主制。而只有英国和瑞典这样的极少数国家，拥有以领土为基础的议会，而且能够建立起官僚制（统治者抵制了精英集团把职务私有化的意图，让那些拥有专业教育资质和技能的候选人占据这些职位），这才成功地建立起较为有效的议会民主制。

等级会议对税收表达同意

在中世纪的西欧，按照封建原则，国王应该靠自己的收入（领地收入和特权收入）生活，即“自营其生”。但封建制度也支持在紧急需要或确有必要时，封臣要尽一定的义务向封君提供财政帮助。这种紧急需要或确有必要，是税收在现实中不断发展的实质性理由，即各等级缴税帮助国王应对危机（一般是战争）。但仅有实质性理由是不够的，封君向封臣征税还需要形式上的正当化，即在由封臣组成的等级会议上经过税收谈判表达同意后才能征税，等级会议也正是作为征税与控制征税权的机构发展成为议会的。

前面说过，在封建关系中，国王和在他之下的各级封建主的权力来源是相同的，即都来源于土地财产，或者说他们各自的自由（贵族权利）依赖于自己拥有的财产。因此，国王与封臣之间的关系并非现代国家中的上下级权力隶属关系，而在相当大程度上是私人与私人的关系。这样一来，未经对方同意就征税实质上等于剥夺对方的财产或者说侵犯自由。“同意”在这里就跟财产、自由紧密地联系在一起。所以，等级会议的发展跟税收谈判（由各等级商议要不要给国王缴税、缴税多少等）紧密结合在一起。

那么，这样一种由各等级组成的会议，为什么能够谈判税收并在后来发展为能行使主权的议会呢？尽管议会的发展有前面说的日耳曼传统、“贤人会议”或“评议会”的渊源，但在中世纪议会的主要渊源却是司法性质的，即议会更多地被作为司法机构而获得成长机会。

等级会议之所以有资格成为税收谈判的场所，是从封臣的一项义务发展起来的。从封君与封臣（或者说领主与附庸）的关系来看，附庸对领主的义务，除了服军役、提供紧急帮助等义务，还有一项重要的义务就是参加领主法庭、担任陪审员。在封建社会的治理中，各级领主法庭构成了日常社会治理的核心。在领主法庭中，领主主持法庭，附庸有义务出席法庭参加陪审，并给予决定性的意见。而且，附庸有权利只接受与他同一等级的贵族的审判。

对于处于封建体系最高等级的国王来说，除了领导战争保卫和平的职责，还有一项重要的职责就是维护国内秩序。在领地各归领主治理的前提下，国王维护国内秩序主要体现为审理附庸之间的争讼。国王正是通过召集自己的直接附庸（封臣）来共同审理、裁断是非，才彰显他在国内（不仅在自己的领地上）治理中的地位。因此，至少在封建社会的初期，司法是当时社会政治权力的核心形态。

就是说，虽然封建等级并不具有传递性（国王的附庸的附庸并非国王的附庸），但通过司法上的层层上诉机制（任何等级在权利受到侵犯而又得不到自己领主的法庭保护时，都可以向领主的上级领主直至王室法庭申诉），国王就可以向全国人民行使权力。国王发现，要维持和增强自己的权力，最好的办法是尽力满足人民对法律和秩序的要求。因此国王尽力通过法庭去镇压暴乱，强迫有权势的人服从法庭作出的解决争端的决议，由此取得对封臣和民众更大程度的控制。

在如此的历史背景下，由领主主持、附庸集体参加的法庭来商议并决定重大事项、实现对社会的治理，在当时是最为合法且最为自然的方式。突破封建制结构而由各等级（或其代表）共同参加的等级会议就起源于此，国王在军事行动前要求各等级给予税收（助税）支持时，自然也被要求利用这样的组织和方式。

在法国，由于长期不召开三级会议，在现实中表达税收同意就由贵族组成的高等法院来进行（未经高等法院注册不得征税）。当然，在这方面英国的情况与法国稍有不同。由于威廉公爵在1066年征服了英格兰，英国的国家机器在当时相对来说更发达一点，国王的权力也因此比较强大。不过，即便如此，12世纪时期英国的法学家格兰维尔依然认为，对助税给予同意的最佳地点是领主的法庭，因为如此给予的同意能够对所有的人都产生约束力。这样的观点，对于“共同同意”国王去征税的机构（议会）的演变，产生了重要的影响。正因如此，英国人在理论上一直将议会视作法庭而非立法机构，直至17世纪内战以后才有变化。

议会中的税收谈判与控制征税权

在等级会议中，就税收问题进行谈判并表达是否同意，其中的关键就在于由议会控制国王的征税权。

在议会发展最为成功的英国，议会对国王征税表达同意，有一个“从个别同意向集体同意”发展的过程。就是说，一开始国王召集贵族会议，是与每一个贵族（国王的直接封臣）单独商议并寻求同意，后来是由贵族会议共同协商并集体表示同意，贵族会议发展的结果就是真正意义上的议会。比如，1254年英王亨利三世决定为王子购买西西里的王位，要求贵族们缴税。但是与会贵族们认为，这不是王国的共同利益而是国王的个人利益，于是纷纷表示不同意。

更为重要的是，在后来的发展过程中不仅贵族可参加会议，而且平民也允许选派代表参加，如此才能算得上全体自由人对涉及所有人财产的税收问题发表意见。平民选派代表参加会议，就是前面说到的基于领土的代议制机构（下院）的发展。

1295年，英王爱德华一世召集了包含平民院的完整议会（史称“模范国会”），在诏书中陈述理由为：“凡利害及全国民者，不可不得全国民之同意也。”1340年，英王爱德华三世的法令重申：“不经过全国的教士、伯爵、男爵和其他贵族在议会给予的一致同意”，国王不能征收任何直接税。这个原则从此就没有动摇过，由此英国议会获得了对税收的批准权，议会的其他权力也在此基础上逐渐产生。

1337-1453年的英法百年战争，给英国国王带来了极高的财政需求，也为议会控制国王的征税权提供了有利的契机。议会以税收为饵，强迫国王答应以下的条件：没有议会的授权和同意，国王不得征收任何税收；议会可任命一个委员会，监督国王的财政支出，审查国王的账目；税收法案由下院提出等等。

由等级会议或者说议会来表示是否同意国王的征税，不仅存在于英国，也广泛存在于这一时期的西欧。

例如，构成现代西班牙一部分的卡斯蒂尔，在其《王国法典》（1567年）中宣称：“如果没有召集国会并取得议员的批准，就不得对整个王国征收任何课税、贡纳或其他税收”。法国三级会议给国王的陈情书大多数也声称，“只有等级会议审查和批准的税收才是合法的”。

在议会中谈判税收问题并进而控制国王的征税权，是否能够获得成功？在不同国家的议会或者三级会议之间，这一点差别很大。最为成功的，显然是具有强大议会传统的英国。在16世纪，英格兰议会不但继续扩大自己对国王征税的控制权，而且坚持要求“国王自营其生”：在正常情况下，王室的支出必须要用王领收入和关税收入来支付，而不能征收其他常规性税收。在17世纪早期英国的财政思想中，出现了“绝对财产权”原则，它以某种形式坚持“没有国会的同意，国王的绝对权威不能也不应该改变任何人对物品和牲畜的产权，也不应该对同样的物品和牲畜进行任何的课费”。

1625年继位的英国国王查理一世，不打算承认议会在控制征税权方面的权威，而使用国王特权强行获取财政收入，最后的结果是酿成英国内战。在1660年王政复辟后，议会对征税权的控制基本成形。不仅征税和借款要征得议会的同意，而且钱款的使用也由议会规定用途，这就直接限制和约束了君主的行为，并将其制度化。1688年光荣革命之后，议会更是通过一系列法律的颁布，真正控制了国王的征税权，议会也就成为比较有效的代议制民主机构。

相比之下，法国的平民人头税在1439年就变成了常规税种，无需三级会议同意即可征收，在16世纪之前成为一个固定的收入来源。在这一时期三级会议的会期不定，甚至长年不开会，即使开会也极少反对国王的要求。于是，在15世纪70年代英国法学家福蒂斯丘（1531或1533-1607）就总结说，“法国君主能够随意征税，而英格兰君主必须征得议会的同意”。之所以出现这样的差别，其中一个重要原因是，英国的贵族一般没有免税权(非常罕见时才有)，高级教士和贵族都有义务缴纳传统的直接税，因而有动力要求召开议会以保护自己的财产。而法国的贵族往往享有免税待遇，没有召开等级会议讨论征税问题的迫切要求。

贵族的免税特权和国王的征税权得不到代议机构的有效控制，是法国大革命爆发的重要原因。正像法国思想家托克维尔在《旧制度与大革命》一书中强调的，“14世纪，‘无纳税人同意不得征税’这句格言在法国和在英国似乎同样牢固确定下来”，“违反它相当于实行暴政，恪守它相当于服从法律”，可是在法国，“国王便可以不经国民合作便确定普遍税则，而贵族只要自己享有免税权，就卑鄙地听凭国王向第三等级征税，从那一天起便种下了几乎全部弊病与祸害的根苗”。

在大革命之前法国长期不召开三级会议，到1789年在中断175年后才召开。民众再也不愿意失去对国王征税权的制约了，甚至三级会议本身也被民众抛弃。在大革命爆发后，第三等级将已经有名无实的三级会议改造为“国民议会”，并且赋予国民议会批准税收的权力。革命期间国民议会又变成制宪会议，宣布废除一切不合理的封建特权和赋税，特别是什一税，取消徭役和其他人身奴役等。于是，在法国经选举产生的议会也全面夺回了对征税的控制权。

结语

回到开头提到的美国众议院议长选举之所以举世瞩目，是因为在美国联邦宪法中明确规定“所有征税议案应首先由众议院提出”。美国联邦宪法的这个规定，显然照抄自英国议会之传统，即在英法百年战争期间英国确立的税收法案由下院提出的惯例。

本文意在说明，税收的最根本特征是纳税人的同意，而纳税人的同意又由纳税人的代议机构表达。在历史上，税收谈判与代议制机构是共同成长起来的。正因如此，历史学家斯塔布斯感叹道：“对王权的成功限制通常是以金钱为代价的，许多自由都以纳税为条件，纳税人和接收人都不以之为耻。”这一原则尤其在英国根深蒂固并成为根本性的政治原则，哪怕是在处理殖民地事务时，也被加以运用并特别强调。

老皮特在1766年1月14日的下院会议上，针对美洲殖民地的税收问题发表意见时说：“王国没有权力对殖民地征税……征税不是统治或立法权的一部分。税收是平民的自愿赠予而且只有下院才能授予……（由于下院没有殖民地的代表）在美洲的税收中……我们在美洲赠予和授予的……不是我们自己的财产……而是陛下的属民的财产。”正因为有这样深厚的历史基础与民情，殖民地人民才会以“无代议士不纳税”为理由发起抗议，并进而发动独立战争，现代政治也因此牢固地确立起纳税必得同意的原则。

由此可见，西方走向现代国家的历程，就是一部人民在议会商议缴税并要求政府采用规范税收制度、停止任意侵犯私人财产权的斗争史。

（作者刘守刚为上海财经大学教授，经济学博士、法学博士，研究方向为中国财政史、西方财政思想史。著有《何以帝国：从财政视角再看中华史》《国家的财政面相》《打开现代：国家转型的财政政治》《财政中国三千年》等，主编“财政政治学译丛”“财政政治学文丛”“财政政治学视界论丛”等三套丛书，并在得到App上开设音频课程“中华帝国财政30讲”。）