【金准 · PPP观察】运用TOD理念解决轨道交通投融资问题的几点思考｜中国投资

陈俊宇

北京金准咨询有限责任公司

导读

建议各地在制度建设过程中兼顾供需两端因素，提高系统性、针对性，从规划管理创新、供地创新、政企合作机制创新等环节多管齐下，创设使TOD理念有效服务于轨道交通行业发展的配套制度

●TOD理念及实践

●迭代中的难题

●操作建议

Abstract >>>

In China,the TOD concept is widely used in the construction of urban rail transit,as the principle of optimizing the utilization of space,promoting the coordination of various functions,and maximizing the convenience of transportation transfer.The government has issued a series of policies to support the comprehensive exploitation of public transport TOD.And local governments have adopted new approaches to land and space utilization,optimize construction management,encourage the participation of private capital,etc.However, there are still some challenges of the TOD model in practice,such as the time mismatch between TOD project benefits and urban rail construction funding needs,the lack of compliant and convenient channels for revenue return,and the weak support of landvalue.Therefore,we need to further explore approaches to address these issues,in order to achieve sustainable development of rail transit projects.

TOD理念及实践

在我国国民经济及城镇化持续稳定发展的背景下，较多城市已将轨道交通视为优化公共交通系统的重要组成部分。然而，轨道交通建设需要巨额资金的投入，投融资难题一直是制约轨道交通建设的重要因素之一。为解决这一问题，各地开始探索引入TOD（Transit-Oriented Development）理念，推动解决轨道交通建设、运营资金问题，促进城市可持续发展。

TOD理念一般指利用公共交通基础设施的带动效应，主动引导沿线土地开发利用，促进区域空间合理有序发展，形成布局紧凑、功能复合多样的人性化区域空间形态。城市轨道交通TOD主要围绕站点及其周围地区（社区）开发建设，形成城市广域范围的居住、商业、商务、休憩等多种生产、生活、生态功能等土地利用方式的优化配置，是一种点、面结合的综合开发模式。

为更好地引导和规范TOD模式在我国的实践，近年国家层面出台了部分涉及公共交通TOD综合开发的政策，如《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》首次提出了“新建公共交通设施地上、地下空间按照市场化原则实施土地综合开发，开发收益用于设施建设和弥补运营亏损”等原则，《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》等则率先聚焦铁路行业，针对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用提出若干支持机制。城市轨道交通层面，TOD领域的支持政策主要由所在地城市政府部门出台，各地在国土空间利用、优化建设管理、鼓励社会资本参与等方面多有政策创新，且兼顾了防范“泛房地产化”及政府债务风险等政策目标。

在政府主体和市场力量的双重推动下，近十余年以北京、上海、广州、成都等为代表的多个城市在TOD实践方面取得了一定的成果。同时，越来越多的城市政府已不满足于在轨道沿线形成独立的“引擎性项目”或“节点综合开发项目”，更期望运用TOD理念及其实践，提升轨道沿线土地价值和开发收益，将部分收益反哺给轨道交通项目建设和运营，形成“良性循环”。

这实质上可以视为TOD在实践中迭代为“DOT”（Development-Oriented Transit，开发导向的交通设施优化）理念的过程，其政策和实践目标是将交通设施与周边物业和城市环境作为一个整体进行规划和设计，以优化空间利用、促进各类功能协同、实现交通换乘无缝衔接等为原则，以预期收益支撑轨道本体建设和运营的资金平衡。然而，基于在多个地区的咨询经验，我们认为上述借TOD破解轨道交通投融资的理念，在实践中尚有较多待破解的难题。

迭代中的难题

TOD项目收益与城市轨道建设资金需求的时间错配。通常情形下，如果我们把站点综合开发视为“TOD项目”，其虽然可实现与轨道交通项目同步甚至先行进行规划设计、土地整合，但物业销售、商业运营主要在轨道线路开通后逐步展开，即其所产生的“价值”是随着时间的推移逐渐实现的。暂抛开“反哺渠道”问题，这一价值缓释规律，与轨道交通项目建设投资的“前置性需求”存在时间错配，而其所形成的预期信用也很难直接用于轨道基础设施的当期融资。

收益反哺通道缺少合规且便捷“通道”。除上述“时间错配”问题外，TOD项目在物业开发、持有经营等环节所形成的直接经济效益，与轨道交通建设投融资分属两个独立体系，前者“反哺”后者就需要打破商业性项目与基建项目的藩篱。最普遍的做法，是本地政府背景的轨道集团同时开展TOD业务，将综合开发利润积累在集团层面，形成富余资金和信用能力，进而支持承担新的轨道项目。但这种“粗放”的反哺机制，对于具体线路而言仍缺乏针对性。而就更多由市场主体主导投资运营的TOD项目而言，哪怕其投资商同时参与轨道建设（以PPP等适宜模式），依然缺乏通畅的路径实现“以丰补歉”，诸如“以TOD开发利润抵减政府方缺口补助”等设想，显然缺乏操作性。

土地价值支撑乏力。鉴于“二级开发”环节的收益反哺在时间和路径上的局限性，多数地方政府——特别是轨道建设刚刚起步的城市，不得不回归到土地一级市场环节，研究土地出让收益与轨道投融资的匹配问题。“棘手”的是，国家有关政策（国办发[2018]52号等）要求地方财政对本地轨道建设的当期投入占比须达到40%，在强调科学有序开展土地出让的大背景下，各地所能撬动的出让净收益规模，与轨道建设资金需求相比仍显捉襟见肘。发行政府专项债的方式倒是可利用土地信用实现当期集中筹资，但土地价值延后兑现的风险仍不可避免。

要素与市场承载能力往往被“战略性忽视”。尽管TOD理念及技术路径本身已经趋于成熟，但对于具体项目来说，基于深入的市场研究和分析确定适宜的业态组合，既是确保项目盈利的关键前提，也是土地一级市场价值实现的根本前提。“房住不炒”战略下，加之一些城市阶段性限购政策的影响，住宅地产以及以物业销售为盈利模式的TOD项目市场承载风险较大；而网络经济时代下，实体商业物业也面临巨大挑战。上述问题在各地政府出台TOD规划或政策、评估资源价值、制定轨道资金平衡方案等场景下，经常被或有意或无意地忽略。然而，脱离城市各类要素及市场承载能力的TOD项目，很容易成为“烂尾的温床”。

操作建议

应对上述问题，旨在使TOD理念真正支持到城市轨道交通资金平衡目标，本文尝试提出以下几点操作建议：

科学落实“规划先行”。“规划先行”在TOD实践中系各方共识，但除了导入“慢行、绿色、交通接驳”等先进理念外，地方政府国土空间规划管理的技术优化和市场主体的参与机制，也是值得重视的问题。一方面，政府在利用规划和政策引导城市轨道交通沿线综合开发时，可探索适度增加关联用地供给（如通过前置编制专项规划确定综合开发用地范畴），并将其与线路资金平衡保障制度相关联，以应对土地价值支撑乏力的问题；另一方面，应充分发挥市场主体在概念策划、空间设计等方面视野更广、理念更新等优势，创造条件使其提前参与到规划环节（如站点综合体的一体化城市设计），以便更好地衔接后续开发进程，使得更贴近市场需求和承载力的业态得以导入并实现价值最大化，从而为支持轨道本体资金平衡奠定先决条件。

合理评估资源价值。一定时期内，沿线土地资源供给对应的政府性基金预算收支，对于轨道交通建设资金平衡仍具有关键性作用，具体路径包括当期出让后作为配套资本金，以及后续供地后用于专项债券或项目本身补贴资金来源等。要确保轨道交通投融资具备可行性，需要理性选择出让地块、合理撬动更大规模金融资源，而科学评估土地资源价值是关键因素。首先应甄别土地资源范畴，剔除“一女多嫁”、开发条件欠佳的地块，而后是运用综合估价方法得到相对可靠的估价结果，最大限度提升土地价值的支撑能力，一定程度上也能够弥补二级开发收益反哺的时间错配问题。

创新设置“反哺通道”。对于TOD项目的开发运营，除非在财政层面能够有效归集其税费并以公共预算支出方式给予轨道交通项目运营补贴，否则其开发收益缺乏对轨道本身实现反哺的直接路径。实践中，反哺机制涉及多方利益主体之间的协调和协作，且要根据不同情况灵活选择适宜方法。这一环节的创新，除上面所提到的轨道集团内化处理的路径外，还可以探索在引入社会资本合作模式下，设置“按约定参与土地竞拍”机制，或安排轨道交通项目法人对TOD项目开发主体持股并优先股利分配等创新形式。

有针对性地完善制度配套。近年来一些城市政府在轨道交通领域制定并出台了中观、微观层面的诸多政策，但在投融资解决机制方面仍存在一定局限性：或是重点着眼于“供给端”，以设定“专项资金”等形式锁定资金来源，但“保障性”不充分，实务中经常“临时抱佛脚”或沦为“形式”；或是聚焦“需求导向”，针对具体类别轨道项目明确各层级、各区域政府资金筹集责任，但难点是责任比例划分时往往决策“难产”，一些地区因责任额度超出资源支撑能力及财政实力导致落实不力；此外，投融资机制与TOD综合开发政策关联度不强。综上情况，建议各地在制度建设过程中兼顾供需两端因素，提高系统性、针对性，从规划管理创新、供地创新、政企合作机制创新等环节多管齐下，创设使TOD理念有效服务于轨道交通行业发展的配套制度。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文将刊于《中国投资》2023年4月号

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原标题：《【金准 · PPP观察】运用TOD理念解决轨道交通投融资问题的几点思考｜中国投资》

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