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杨帆：空转的程序——一起行政诉讼的办案笔记

2023-03-22 19:26

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

原创杨帆蓟门决策Forum

杨帆

前法官、中国政法大学法学博士、

北京市中闻律师事务所顾问

2019年底，接触到河南某市的一个行政诉讼，看了案情，觉得很简单，当地一个街道办事处给当地一家企业发了个《拆除通知》，内容就是依据该市设立的某临时机构——“环境污染防治攻坚战领导小组”的精神，要对该公司生产设备拆除、关停生产用电、用水设施。我想，这个《拆除通知》显然没有法律依据，依法应当撤销或至少确认违法。但彼时我因为刚从法院离职时间不长，无法自己代理案件，于是向当事人推荐另一位对行政诉讼比较熟悉的律师去开庭。

2020年底，一审的结果出来了，说所诉的《拆除通知》不是独立的行政行为，而提请一并审查的这个《“三散”污染专项治理工作方案的通知》属于政治性任务，一审法院裁定驳回原告的起诉。对于一审裁判结果，我有点懵，什么叫“政治性任务”？行政诉讼里有这个词吗？

我替当事人写了上诉状，上诉状里写到，“不知某某区人民法院所谓的‘政治性任务’从何而来。党中央一直强调加强党中央的权威和集中领导，强调增强‘四个意识’和‘两个维护’。维护党中央和习近平总书记的权威就是最大的政治，一个区政府就可以设置‘政治性任务’，那下面的镇、街、乡、村是不是也都可以设置‘政治性任务’，那党中央的集中领导和权威何在？一个基层人民法院不去依照法律依法裁判，却以所谓‘政治性任务’为由将依法应当受理的行政行为挡在诉讼门外，这本身就是最大的‘不讲政治’”。我想，基层法院受限于当地的司法环境，这个结果也许是法官的无奈，但不讲道理也总好过讲歪理。

然而，我有点“too simple,too naive”了，后来当事人又收到了市中院的裁定书，结果还是维持一审驳回起诉的裁定，只是不再提“政治性任务”了，换了个理由，说《拆除通知》只是拆除行为的过程性和阶段性行为，影响当事人实际权利的是拆除行为。

这个我认为原本很简单的行政诉讼案件，一二审的结果却让我十分意外，但也激发了我的斗志，彼时我禁业期已满，遂决定一定要帮当事人把所有程序走完，看看最后到底是个什么结果。于是，一方面我让当事人对《拆除通知》的案件提再审申请；另一方面我让当事人对拆除行为重新起一个诉，终审裁定书既然说影响当事人实际权利的是拆除行为，那就根据法院的指引去起诉强拆行为。

经过再审程序，河南省高级人民法院决定提审本案，2022年4月作出裁定，决定撤销之前的一二审裁定，将案件指令原一审法院继续审理。在这个案子上，我终于取得了一场胜利，想想看真是不容易。

花开两朵，各表一枝。《拆除通知》的案子走了再审程序，关于拆除行为的案子，基于市中院的裁定指引，又到某区法院去起了一个诉。我想着，既然是中院指引说对当事人权利义务产生实际影响的行为，这个拆除行为之诉总得进入实体审理了吧。然而，结果又令我意外了……

2021年7月，收到关于拆除行为的一审裁定书。对于一个基于行政命令而产生的行政执行行为，裁定书说“涉及决策机关的命令、验收检查的数据、行动实施机关的具体执行，并不具备法定程序和时间限制，不能纳入正常的行政诉讼司法审查范围。对此类问题法院不应受理，如若受理势必影响到对行政决策意见的审查，不符合行政诉讼立法的本意。”

我研习行政法20余年，自认为还是懂行政诉讼的，在我眼里，行政诉讼的立法本意不应该是监督行政机关依法行政吗？可曾几何时，起诉行政行为，审视行政命令及其执行行为的合法性竟然“不符合行政诉讼立法的本意”了？

说来有意思，这个区法院关于《拆除通知》和拆除行为的两次裁定，倒不是简单粗暴的直接驳回起诉，而是进行了论理，一回是“政治性任务”法院不能受理，一回是“对行政决策意见的审查不符合行政诉讼立法的本意”。这些道理事关行政诉讼的基础，都是不得不讲清楚的道理，因此我也决定无论官司打到哪里，总要把这些道理辩清楚。

于是，针对拆除行为又提起了上诉，这次二审法院市中院也没讲道理，毕竟让当事人对拆除行为提起诉讼是中院裁定所指引的，不管三七二十一，论理只有一句话“一审法院认为此案不能纳入行政诉讼司法审查范围理由不足，裁定驳回上诉人的起诉属适用法律错误。”结论是撤销一审裁定，指令某区法院对该案继续审理。

案子又回到了某区法院，还是同一个法官审。我个人认为，虽然指令继续审理不是发回重审，法律没有明确规定需要另行组成合议庭审理，但若仍由同一合议庭审理其实是不合适的，是不符合正当程序的原则的。于是，我提了一个回避申请，一审法院驳回了我的回避申请，我又提了复议，区法院的法官内心里可能也并不想审这个案子吧，向上级法院市中院进行了请示，市中院决定指定由另一个县法院审理本案。

案子这又到了某县法院，开了一次庭。2022年9月，收到了裁定书——继续驳回起诉。这次的理由是超过了起诉期限。

无他法，继续上诉。这次快，二审市中院在2022年11月作出了裁定书，维持了一审裁定书，将关于拆除行为的起诉继续挡在行政诉讼大门之外。这个案件只能又到河南省高院去了。

拆除行为的案件正在再审进行时中，再回到《拆除通知》的诉讼程序中。话说2022年4月河南省高院撤销了一二审的裁定，将案件指令原一审法院继续审理。这案件将近一年也没有动静。2023年1月31日终于在区法院又开了庭，还是原来那个法官，据说区法院就只有这个法官审行政诉讼案件。这次我也懒得提回避申请了，看起来谁审好像都是一样。这次开完庭后结果出得挺快，2023年3月2日出了一份判决书，这也是本案自2019年启动以来的第一份判决书。判决结果是驳回原告的全部诉讼请求。本案现正在上诉进程中……

本文这个案件的当事人某公司老板在2021年6月因为其他事情被公安机关抓进了看守所，至今还没有最终结果。（这是另一个离奇的故事，值得改日专书）其实行政诉讼案件的结果对当事人已经没有什么意义，但对于一个研习了行政法20余年，从事行政审判也近10年的行政法研习者来说，与这个案件结了缘，从2019年到2023年，已经五个年头，我也很想知道所有程序走完一圈需要多长时间，所有程序走完会是一个什么结果。

我离开行政审判的岗位已经六七年了，听说行政审判的老战友们现在很忙，案件量很大，法官们都没有喘息之机。一方面，我很希望老战友们不要终日疲于奔命，深陷于如山案件中；另一方面，我又感觉行政诉讼的困局与每一个局中人都有关系，一桩桩事一件件案子，经年累月在法院诉讼程序里打转，难有一个结果，甚至想进入实体审理都极为不易。新任最高人民法院院长张军大法官在上任后首次会议上说到“老百姓到法院是为了解决问题的，绝不是来‘走程序’的。案结事了，才是诉讼的目的，才能体现诉讼的价值。”希望张军院长任内，我们的法院能够把这个精神落到实处。

编辑：王绪加

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