解读《打赢蓝天保卫战三年行动计划》：首提从严调整用地结构

国务院日前印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称《行动计划》），明确了大气污染防治的总体思路、基本目标、主要任务等，引发高度关注。

如何认识《行动计划》出台的背景和意义？与以往的行动计划相比呈现出哪些创新和亮点？落实好《行动计划》应在哪些方面下功夫？就这些问题，本报记者第一时间专访了业内相关专家。

总体治理思路更加系统

《行动计划》的出台，意义和影响都十分重大。

近年来，我国大气环境质量得到了明显改善和提升，《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”）目标任务全面完成，治理效果明显，但环境形势仍然严峻，要走出“靠天吃饭”的阶段仍然任重道远。

6月20日，在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》政策吹风会上，生态环境部相关负责人强调，《行动计划》是贯彻落实党中央、国务院打好污染防治攻坚战决策部署的一项重大举措，是落实全国生态环境保护大会的具体行动，随着各项政策措施落地落实，必将对我国生态环境保护、生态文明和美丽中国建设，乃至经济高质量发展产生重大而深远的影响。

“《行动计划》将作为这3年全国大气污染防治的行动指南，明确各项工作目标和具体任务，确保3年内在改善空气质量、补齐小康短板方面取得更大成效。其中所提出的重点领域和手段都是具体指向目前大气环境管理中的突出短板或主要挑战，具有很强的针对性。”生态环境部环境规划院大气环境规划部副主任雷宇说。

《行动计划》与“大气十条”、《“十三五”生态环境保护规划》《“十三五”节能减排综合工作方案》等相关专项规划和政策规定进行了充分衔接，保持了工作的连续性，并在此基础上增强了大气污染防治任务措施的广度、深度和力度。国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登表示，《行动计划》在总结“大气十条”的经验和教训的基础上，提出更加系统的总体治理思路，即“四个四”（突出四个重点、优化四大结构、强化四项支撑、实现四项明显），这决定了接下来的蓝天保卫战正在向纵深推进。

复旦大学环境科学与工程系教授包存宽认为，《行动计划》在名称上与“大气十条”做了一个递进和承接，表明接下来的行动由污染治理向空气质量全面改善转变。包存宽说：“5年的治理说明蓝天是能够实现并且已经实现，但是目前还不稳定，让蓝天白云成为一种长期持续的状态，是我们未来的目标。”

结构性调整力度更大

《行动计划》“四个四”的总体思路作为总体框架，清晰地回答了未来3年蓝天保卫战应该怎么打的问题。“四个重点”明确了未来3年蓝天保卫战的重点目标和重点区域，而四大结构性问题的调整触及到我国环境污染治理的根源性层面。

“ ‘大气十条’重拳出击了以重化工业为主的产业结构和以煤炭为主的能源结构，《行动计划》加上了运输结构和用地结构，这是调整力度加大的必由之路，也是全面改善空气质量的下一个突破点。”彭应登表示。

中央财经委员会第一次会议提出要打好柴油货车污染治理攻坚战后，移动源的治理进入新阶段。随后，针对柴油货车治理的一系列政策措施陆续被提上日程，《重型柴油车污染物排放限值及测量方法（中国第六阶段）》也尘埃落定。同时，货物运输结构调整、车船结构调整、油品质量升级也在紧锣密鼓地推进当中。

“用地结构”在《行动计划》首次提出，看似是新名词，但其内涵并不陌生，包含沙尘污染、裸露矿山、秸秆焚烧以及农业源氨排放的治理。

雷宇告诉记者，近年来，随着工业点源和移动源污染治理工作的深化，各类扬尘、秸秆焚烧、农业氨等面源污染对PM2.5污染的贡献进一步凸显。今年4月以来，全国经历了3次大范围沙尘，明显多于去年同期。矿山尤其是露天矿山的粗放开发对生态环境会造成严重影响。秸秆露天焚烧是影响我国大部分地区、尤其是东北地区夏秋季PM2.5浓度的重要因素。氨在大气中和二氧化硫、氮氧化物等污染物进行化学反应，生成硫酸盐、硝酸盐和铵盐，使得PM2.5浓度升高，而养殖业和种植业是我国大气氨排放的主要排放源，排放量在全国排放总量中的占比在80%左右。

由此可见，《行动计划》将用地结构作为四大结构之一，提出更严格的要求，其重要性不言而喻。

区域联防联控作为“大气十条”实施以来建立起的有效机制，在“四项支撑”中占据一席之地。值得一提的是，《行动计划》提出“将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组；建立汾渭平原大气污染防治协作机制，纳入京津冀及周边地区大气污染防治领导小组统筹领导”。彭应登表示，从“协作”到“领导”的转变，体现了一个更高级别管理机制的形成，成为一根强有力的纽带，以有效加强地区各方面的协调合作。

责任落实体系更加具体

《行动计划》明确了地方政府的主体责任，指出地方各级政府要把打赢蓝天保卫战放在重要位置，主要领导是本行政区域第一责任人，要切实加强组织领导，制定实施方案，细化分解目标任务，科学安排指标进度，防止脱离实际层层加码，要确保各项工作有力有序完成。

可以看到，《行动计划》每一条措施末尾，都明确了牵头部门和参与部门，让人眼前一亮。“通过明确具体措施的牵头部门和参与部门，有助于各部门牢固树立‘党政同责’‘一岗双责’的意识，建立‘管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保’的生态环保工作责任体系，从而推动社会各界统一思想，共同推进大气污染防治工作，不折不扣地执行《行动计划》各项要求和措施，最终打赢蓝天保卫战。”雷宇强调。

《行动计划》明确了要深入开展中央环保督察，提出要将大气污染防治作为中央环保督察及其“回头看”的重要内容，并针对重点区域统筹安排专项督察，夯实地方政府及有关部门责任。

彭应登表示，接下来，中央环保督察的持续开展仍然是压实地方责任的重要措施，但仅有这把利剑还不够，还需要六大督察局和地方各级环保督查中心作为辅助和补充。此外，作为一支不可忽视的力量，媒体在污染治理过程中承担了曝光和后续监督的作用，使得一系列重大污染案件得到社会关注，也为执法提供了线索。

包存宽认为，环境问题的复杂性特征明显，大到一个区域的整体污染，小到一家企业的无组织排放，不同尺度的污染问题对应到由哪一级政府负责应进一步明确，从而形成高效的响应机制。

包存宽说，目前的追责问责大多是在程序性层面，如何彻底扭转地方政府的观念，从源头激发他们对环境问题守土有责、守土尽责的自觉性意识，以发展经济的智慧去治理环境，才是督促地方政府切实改善大气环境质量的根本之策。

（原题为《让蓝天白云繁星闪烁成为常态 中国环境报记者第一时间采访业内专家解读<行动计划>》）