历史时刻：各国达成具有法律约束力的公海保护协定

新条约允许在公海上建立海洋保护区，保护鲸鲨等迁徙物种。图片来源：© Paul Hilton / Greenpeace

经过二十年的谈判，近200个国家同意达成一项具有法律约束力的公海海洋生物保护条约。公海不属于任何国家的领海。它面积辽阔，覆盖了近一半的地球表面，且到目前为止几乎处于无管理的状态。

本轮为期两周的谈判最终在上周六晚于纽约联合国总部落下帷幕。2018年以来经历几轮失败谈判的《公海生物多样性条约》文本也终于敲定。新加坡籍会议主席李丽娜（Rena Lee）宣布“船已靠岸”，并感谢各国代表的努力。很多人两天都没有离开会议厅，彻夜未眠就为了见证协定的达成。“成功也是大家的，”她说。

闭幕大会上的会议主席李丽娜。图片来源：Mike Muzurakis | IISD/ENB

公海通常被称为国际水域。那里不仅是很多独特的物种和生态系统的栖息地，还发挥着支撑渔业生产和吸收温室气体的作用。但公海也很容易受到逐渐增多的人类活动的影响，包括工业捕捞、以及可能开展的深海采矿等。目前人类对“海洋基因资源”的需求也在不断增长。所谓海洋基因资源是指对制药、生物燃料和化学行业有着巨大潜在价值、源自海洋动植物的材料和基因序列。

所谓的“BBNJ”（biodiversity beyond national jurisdictions），即国家管辖范围以外海域的生物多样性条约，为公海海洋生物的保护和可持续利用建立了框架，并将为实现“30X30目标”发挥关键作用。“30X30目标”就是各国去年达成的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》中承诺的到2030年保护地球30%的海洋和30%的陆地的目标。

“如果我们希望海洋继续为人类提供目前所享有的社会、经济和环境效益”，新协定“能让我们对公海进行所需的监督和整合，”世界自然基金会（WWF）全球海洋政策与治理专家杰西卡·巴特尔（Jessica Battle）说。

协定细节

新协定最重要的一项成果是让各国能够在公海上建立新的海洋保护区。公海占全球海洋面积的近三分之二，但目前仅1%受到保护，这既是巨大的挑战，也是未来的机遇。

各国必须提交新建海洋保护区的提案，供协定各方审议，最后进行投票表决，协商一致后决定是否通过提案。但如果无法达成一致，那么四分之三同意则视为通过。

让各国在即便没有获得一致同意的情况下也能在公海上建立海洋保护区，是“协定的一项重大胜利”，大自然保护协会（The Nature Conservancy）全球政策、机构与保护融资主管安德鲁·道依茨（Andrew Deutz）说。

保护组织、政府以及科学家已经就优先建立海洋保护区的公海区域给出了建议：皮尤慈善信托基金（Pew Charitable Trusts）已经在全球确定了10处“保育功能高度集中、具有保护价值”的海域，包括2021年以来智利一直提议的萨拉斯·戈麦斯（Salas y Gómez）和纳斯卡（Nazca）海脊所在的公海海域。

倘若规划的公海活动对海洋坏境产生的影响不止是轻微或暂时的，或者这类活动会带来未知的影响，或者人类对此类活动的影响知之甚少，BBNJ协定会要求提出该规划的国家开展环境影响评估。

然而，协定文本中关于环境影响评估的规定在某些方面引起了一些观察人士的关切。国际海底管理局（International Seabed Authority）等一些目前负责管理潜在有害活动的机构将继续履行自己的职责，不必遵循BBNJ条约规定的环境影响评估标准。

“隐藏宝石号”（Hidden Gem）工业钻探船旁的抗议者。去年9月，“隐藏宝石号”成为首艘经国际海底管理局授权在太平洋克拉里昂-克利珀顿区测试采矿设备的船只。图片来源：Charles M. Vella / Alamy

“这是各国在文本里留的漏洞——它没有我们想要的那么强有力，”绿色和平政治顾问维罗妮卡·弗兰克（Veronica Frank）说，她认为国际海底管理局的环境影响评估“非常糟糕而且不透明”。

导致发展中国家和发达国家之间分歧的一个关键问题在于，如何公平分享公海的海洋遗传资源和潜在收益。为解决这一问题，各国同意建立一个金融机制来公平分配此类资源利用所产生的货币收益。有关该基金的问题将留待今后的缔约方大会上进一步讨论。

尽管一些更具体的细节和相关执行问题仍未解决，但协定整体上得到了各国的认可。

“该文本是显著提升公海保护的一次机会，”全球海洋信托（Global Ocean Trust）负责人托尔斯滕·蒂勒（Torsten Thiele）说。“有效的生态系统管理需要有适当的资源来支持。”

欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）表示，海洋“对人类贡献良多”，现在“是时候回报了”。欧盟及其成员国都是高雄心联盟（High Ambition Coalition）的成员，该联盟由52个支持该条约的国家组成。

美国国务院海洋、国际环境与科学事务局助理国务卿莫妮卡·梅迪纳（Monica Medina）也对该协定表示欢迎。“全球合力保护海洋，造福我们的子孙后代，”她说。

俄罗斯、尼加拉瓜等一些国家对最终敲定的文本表达了担忧。澳大利亚麦考瑞大学（Macquarie University）研究员朱利安·陈（Julian Chen）称，起初中国也对这一协定有所担心，但作为雄心壮志联盟成员，中国最终积极参与了整个过程。

走向实施

条约需要在稍后的会议上正式通过，然后还要等待各成员国的法律通过，并在第60个国家批准两个月后生效。考虑到海洋保护的势头不断增长，全球对谈判的关注也与日俱增，非政府组织和海洋专家希望这一过程不会超过一年。

该条约不光是获得了更多的政治支持，资金支持也在增加。例如，欧盟近期承诺为海洋保护提供近8.2亿欧元的资金；贝索斯地球基金（Bezos Earth Fund）以及戈登与贝蒂·摩尔基金会（Gordon and Betty Moore Foundation）等私人捐助方也共同承诺提供500万美元，用于支持发展中国家加入该条约。

“各国政府和民间社会现在必须确保协定能够通过，迅速生效，并得到有效实施，从而保护公海生物多样性，”皮尤慈善信托基金海洋治理项目主管利兹·卡伦（Liz Karan）说。

由40多个非政府组织组成的保护组织网络“公海联盟”（High Seas Alliance）的主管丽贝卡·哈伯德（Rebecca Hubbard）表示，他们期待高雄心联盟的成员国带头通过、批准并确定需要保护的重要公海区域。

世界自然保护联盟（The International Union for the Conservation of Nature）公海问题顾问克里斯蒂娜·格杰尔德（Kristina Gjerde）和一组海洋专家去年曾撰文称，除了让协定生效，各国还必须推动能力建设，确保广泛参与和有效实施。

“气候变化和人类活动对全球海洋的影响越来越大，这让行动变得更加迫切，因此我们必须尽快落实BBNJ协定，确保海洋健康，造福今世后代，”他们写道。