做新时代法治的“弄潮儿”——《浙江省行政合法性审查工作规定》理论与实践研讨会综述

为深入贯彻习近平法治思想，认真学习贯彻习近平总书记“法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破”的重要指示精神，进一步发挥法治建设“抓前端、治未病”作用，推动《浙江省行政合法性审查工作规定》落地、落实，省司法厅于近日在杭州举办了《浙江省行政合法性审查工作规定》（以下简称《规定》）理论与实践研讨会。省司法厅党委书记、厅长杜旭亮出席研讨会并讲话。省司法厅党委委员、副厅长、一级巡视员方腾高主持会议。

杜旭亮在讲话中指出，行政合法性审查是政府内部控制机制、管理机制和风险防范机制，目的在于防患于未然，防止纠纷发生，防止公权力滥用，推动将权力关进制度的笼子。出台《规定》既是法治保障省委“两个先行”的必然要求，也是“中国式现代化浙江先行”的题中之意，全省各级司法行政部门要以乡镇街道行政合法性审查为突破口，坚持目标导向、问题导向、效果导向，从目标体系、工作体系、政策体系、评价体系四个维度，不断健全“源头管理、过程控制、机制完备、评价科学”的闭环工作机制，努力将行政合法性审查工作打造成为浙江法治政府建设的一张“金名片”。

会上来自全国人大常委会法工委宪法室、司法部行政执法协调监督局、省人大常委会法工委、省法学会以及清华大学、中国政法大学、华东政法大学、浙江大学、省社科院、省级有关单位、部分市、县（市、区）司法局等单位的领导、专家和实务界人士共50余人，围绕谋深做实行政合法性审查工作，从政治高度、理论深度、实践向度，开展研讨交流，思想碰撞。现将研讨情况综述如下：

充分认识《规定》颁布施行的实践意义和创新价值

与会专家学者纷纷表示，《规定》首次通过立法明确行政合法性审查的法定地位，巩固和完善了浙江“4+X”的行政合法性审查工作体系，推进行政合法性审查工作的制度化、规范化、标准化，为有效发挥行政合法性审查源头治理作用，推进法治政府建设率先突破，推动省域治理体系和治理能力现代化进行了有益探索，值得关注和研究。

孔祥泉

司法部行政执法协调监督局副局长

浙江行政合法性审查工作一直居于全国前列，多项工作都带有开创性、引领性。这次以省政府规章的名义规范合法性审查工作，层次高，在全国也是具有开创性的。《规定》经省委常委会审议，充分体现了浙江省委、省政府对这项工作的重视，相信规章的实施必将有助于提高合法性审查工作实效，保障政府行政行为合法有效，不断提升法治浙江建设水平。

黄宇菲

全国人大常委会法工委宪法室一处处长

《规定》的出台是依法治国和依法行政的先锋和引领性事件，主要有几方面意义。一是贯彻落实习近平法治思想的创新举措，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序。二是宪法全面实施的重要抓手。对行政行为实施合法性审查，有利于确保各项行政行为符合宪法法律，维护国家法治统一，起到推动和保障宪法实施的作用。三是浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重要支撑。助推政府行政行为在法治轨道上运行，增强政府政策的透明性、稳定性和可预期性，有利于促进经济社会良性发展。四是全面深化改革的保障机制。建立行政合法性审查机制，有利于确保改革的系统性、整体性、协同性，推动改革红利的持续释放。五是立法工作“四性”的重要推动力。通过开展行政行为的前端审查，有助于发现法律体系中不一致、不协调的问题，为立法和修法工作提供重要线索和有力参考。

于安

清华大学公共管理学院教授、政府法制研究中心主任

《规定》对推进我国行政法治创新方面具有引领作用。一是从性质上来看，《规定》属于内生性、规范性的行政治理措施和政策创新。内生性指的是由行政部门、政府系统采取推进行政法治的自主性措施，解决前置性的内部行政监督问题。规范性指的是合法性审查是行政决策有效性的重要环节，没有经过有效的合法性审查，行政决策就不能完成，所以《规定》的创新带有极大的约束性。二是从适用范围来看，《规定》具有合法性审查全覆盖的功能。把审查事项的四个方面，从审查内容、审查标准、审查程序等维度进行了系统性整合，构建起横向到边，纵向到底的工作格局，在一个省域的范围内把合法性审查推向这样的广度和深度很少见。

曹鎏

中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心主任

《规定》是攻坚法治政府建设征程中具有里程碑意义的一部立法，它的出台有三方面意义：一是促进浙江法治政府建设率先突破的标配性制度。《规定》从制度层面解决了政府合法性审查法律依据不充分、刚性约束力不够的问题。二是预防性法律体系的创新性制度，打造了“治未病”的典范立法。三是回应了新时期法治政府建设发展的新需要，推动政府所有活动在法治轨道上运行。《规定》立足于为法治机构定规矩，并解决基层强基建设问题，并且有专章规定数字化发展，体现了高质量现代化法治政府特有的模式。

章志远

华东政法大学教授

《规定》包含了三重属性：一是中国式行政预防性法律制度的代表。2008年之后，我国陆续有一些局部的行政预防性制度，此次浙江出台规章是一个系统的整合，“4+X”具有无限拓展空间，在全国具有示范意义。二是法治统一的新机制。《规定》的出台充分调动了作为最主要力量的行政机关的积极性，对中国式法治统一机制建设是一个重要的贡献。三是诉源治理的新探索。行政合法性审查是对诉源治理的突破，从以往追求诉求减量到不让争议的土壤产生，符合自我革命的要求。

章剑生

省政府法律顾问、浙江大学光华法学院教授

《规定》主要有三个突出亮点：一是以“三不”原则（未经合法性审查的事项不得提交审议、不得作出决定、不得对外公布）强化合法性审查，并且将“三不”原则适用范围拓展到行政协议和其他行政涉法事务，提升了内部监督的刚性约束。二是以“四大审查事项+X”明确了审查对象。充分考虑四大事项在法治政府建设过程中的重要地位，从可行性角度出发，X是拓展空间，条件成熟的可以不断地向外拓展合法性审查事项。三是以强有力的保障措施确保规章有效实施。设置专章，从审查力量、审查资格、培训指导、工作指引、专家参与、购买服务、考核评价等方面保障实施。

罗文燕

省政府法律顾问、浙江工商大学法学院教授

《规定》具有两方面的创新价值：一是全面推行预防性行政法治的浙江方案、浙江贡献。《规定》作为全国第一部对行政合法性审查工作的专门性全面性立法，为国家层面制定行政程序法典在预防性行政法治制度设计方面提供了很好的地方经验。二是实现合法性审查工作本身法治化的有力保障。《规定》本着问题导向，从实体和程序两个维度来规范合法性审查工作，更全面、更细化，更具操作性。

张旭勇

省政府法律顾问、浙江财经大学法学院教授

从《规定》的内容来看，一是对审查范围和内容规定科学合理。在概括性列举审查范围基础上又设立目录清单制度，并在行政协议审查内容上充分考虑其行政性和特殊性。二是审查程序规定完整严密。贯穿立项、提交审查、出具审查意见全流程，体现了合法性审查的全过程保障服务功能。三是为探索性改革留有余地和空间。要求审查机构充分考虑改革发展的方向和要求，既保证合法性审查的强度，也考虑特殊事项的科学化审查。

深刻理解行政合法性审查在牵引推动法治政府建设中的重要作用

与会专家学者一致认为行政合法性审查制度立足通过政府内部自我规制来确保政府各项行为在法治轨道上运行，既是政府依法行政的应有之义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要，在撬动政府自身变革，源头规范行政行为，促进行政纠纷的预防和化解方面起着十分重要的作用。

余凌云

清华大学法学院教授

浙江出台《规定》是一个非常伟大的创举，对于推动法治政府建设和依法行政工作发挥着重要作用：一是符合内在驱动型法治政府建设要求。将《行政处罚法》要求进行法核的规定推广到所有法治政府建设当中的其他行为，对于国家法治建设具有示范效益，值得研究推广。二是符合数字政府建设的方向。《规定》有意识地把合法性审查和数字化建设结合起来，通过数据共享更好地利用合法性审查的各类数据，有助于提高政府依法行政的效率。

陆剑锋

省委政法委一级巡视员，省法学会党组成员、副会长

行政合法性审查是一场来自政府内部刀刃向内，决心把权力关进笼子里的自我革命，《规定》将其以立法的形式予以固化推进，有四个方面实践价值：一是推进依法行政的实践价值。《规定》将重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议、政府法律实务一体化纳入行政合法性审查，以“小切口”牵引推动法治政府建设的“大变革”，充分展现了浙江省在完善预防性法律制度领域的先行性和创新性。二是树立法治理念的实践价值。《规定》通过给行政权力定规矩，既从源头上切实提升了对行政行为的规范性要求，也健全了政府的守信践诺机制，提升了省域现代化的核心软实力，有助于从源头和根本上扭转行政诉讼、行政复议的高发、频发现象，减少讼累，节约社会成本。三是维护法治统一性的实践价值，《规定》的出台，从省级层面着力完善行政行为合法性审查行政程序的制度性规范，实现与中央顶层设计和一系列上位法之间的无缝衔接，通过构建相对体系性和规范性的审查体制，切实优化了重大行政决策合法性审查等具体工作在地方层面的实操性和规范性。四是实现基层治理法治化的实践价值。权利本位理念、公法与私法融合的理念等正在逐步重塑社会矛盾纠纷的传统形态，基层社会治理的精细化、专业化、法治化等要求越来越高，《规定》的实施将推动政府在具体履责中更好的理解并遵循法治精神，更好地承担服务型政府作为人民公仆的角色定位。

唐明良

省政府法律顾问，省社科院智库建设和舆情研究中心主任、研究员

《规定》既全面覆盖政府的主要行政活动，又重点突出四大类审查事项，是法治政府建设的重要支点，通过准确定位合法性审查工作，并展开相关制度设计，让法治这一手真正硬了起来。

合法性审查作为前置性审查，具有内部监督活动的性质和定位。“内部监督”有两个关键词，一是“监督”，意味着一定要有刚性约束；另一个是“内部”，区别于外部监督，在刚性约束之外又有着咨询参谋的功能。在内部监督定位下，合法性审查具有五个方面的特征：一是前置性。合法性审查和备案审查的本质区别，也是合法性审查刚性的最重要体现，是必经程序。二是内部性。不是外部行政程序，是内部流转，在监督的刚性之外，也具有优化文件、决策、执法和协议的参谋功能以及理性形成功能。三是准要式性。内部监督要成立需要依赖一定的形式和载体，比如形式载体的独立性，不能以征求意见、会签、要求派员参加会议来进行合法性审查。审查时间的保障性，一般不少于五个工作日。四是全面性。合法性审查要发挥内部监督的作用，必须建立起全面的体系化链条，既包括覆盖面，也包括审查要素的全面性，审查发挥作用的点面结合等等。五是平衡性。监督刚性是充分运用法治思维和法治方式的理性之刚，是融合监督制约和决策参谋的平衡之刚，是敢于说不、善于说行的辩证之刚。如《规定》第二十六条，对于改革事项怎么充分考虑改革发展的方向和要求，而不是简单地说“不”。

注重把握《规定》贯彻执行的重点和方向

法规制度的生命力在于执行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”习近平总书记强调要推进法律正确实施，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。研讨会上，与会专家学者也纷纷从各自研究领域和实践角度，聚焦推动《规定》的贯彻执行，研提意见和建议。

孔祥泉

司法部行政执法协调监督局副局长

推动《规定》的实施应做好两方面工作：一要处理好审查中合法性与合理性的问题，将合理性纳入审查要慎重，审查机构可以提建议，但不应是约束性的，要注意处理好两者之间度的问题。二要加强乡镇街道合法性审查工作的探索实践，中央全面依法治国委员会印发了《关于进一步加强市县法治建设的意见》要求“依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进，督促检查乡镇（街道）的法治建设工作”，这为各地乡镇（街道）合法性审查工作探索预留了实践空间，提供了政策支持，希望浙江能进一步加强试点探索，形成在全国具有示范性意义的工作机制和模式。

田梦海

省人大常委会法工委副主任

全面依法治国基础在基层，工作重点在基层。从浙江实践来看，合法性审查工作推进中应特别关注基层力量不足，合法性审查人员既当“运动员”又当“裁判员”等问题，应以《规定》的实施，推动破解制约基层依法行政的难题。同时聚焦当前规范性文件、备案审查的新动态、新要求，积极创新乡镇（街道）合法性审查模式，探索提级审查和统筹协审机制。

黄宇菲

全国人大常委会法工委宪法室一处处长

在当前推进长三角一体化示范区建设中，会涉及到大量的行政决策，浙江在开展行政合法性审查过程中要注意提炼有关共性问题，为长三角一体化发展贡献浙江经验。同时，具体从事合法性审查的工作人员，要提升宪法意识，树立宪法法律至上的理念，遇到与宪法或者上位法不一致、不协调的问题，可以根据立法法关于法的位阶和法的适用规定进行处理，处理不了的，可以向全国人大常委会及时提出合宪性审查的建议或者向制定机关提出询问。

曹鎏

中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心主任

《规定》在实施中要正确处理好六大关系：一是合法性与合理性之间的关系。合法性审查应当不仅止于合法性，可以在合理性维度作适当拓展，实现形式法治和实质法治有机统一。二是守法与有为之间的关系。合法性审查要致力于推进政府更好发挥作用，实现高效、便民的目标。三是共性与差异性之间的关系。比如重大行政决策与规范性文件的区分以及判断要素等有待明确。四是规范化与高质量之间的关系。合法性审查要强化规范化建设，但也要体现灵活性，更好发挥法治为改革保驾护航的作用。五是法治化与现代化的关系。合法性审查要符合现代法治政府的高质量要求，要注意区分常态与非常态法治审核标准的差异性等。六是注重该制度与其他相关制度的衔接耦合。《规定》要发挥作用，需要和关联性制度协同发力。

章志远

华东政法大学教授

对于推动《规定》贯彻执行的三点建议，一是建议建立行政合法性审查典型案例发布制度，通过案例评选，发挥典型案例的示范指导作用。二是建议采取有效措施激发基层活力。三是建议借助中央依法治国办法治政府示范创建的平台向全国推广经验做法。

唐明良

省政府法律顾问，省社科院智库建设和舆情研究中心主任、研究员

《规定》的实施，应突出问题导向，推动攻克难点、痛点，比如乡镇法治力量不足，县级对重大行政决策的审查基本以规划和文件为主，对于重大建设项目审查比较弱等情况，背后都是能力、组织保障的问题。实现高质量合法性审查的进阶之路，必然是法治与业务的深度融合。比如，对经济社会发展有重大影响的事项，合法性审查机构可以提前参与，这就是解决法治和业务的融合问题，而不是简单的形式法治。

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原标题：《做新时代法治的“弄潮儿”——《浙江省行政合法性审查工作规定》理论与实践研讨会综述》

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